איך לייעל את הרגולציה?

ניסיונם של גורמי הרגולציה לייעל את עצמם באמצעות עצמם בלבד הוא בעייתי

הרגולציה בישראל מכבידה ומהווה חסם לקידום העסקים והיזמות בישראל. על העובדה הזאת מסכימים כל אנשי העולם העסקי במדינה - מבעל העסקים הקטן ועד גדול הטייקונים. מעניין שגם הממשלה, האחראית על הרגולטורים, מסכימה לכך, ואף הקימה "ועדה לייעול עבודת הרגולציה" בישראל. לאחרונה הגישה הוועדה את המלצותיה.

ההמלצות העיקריות של הוועדה לייעול הרגולציה ולהגברת התיאום בין הרגולטורים הן: עידוד רגולציה עצמית של גופים; מיסוד מנגנונים לשיתוף-פעולה בין רגולטורים; בחינת החלטות מהותיות על-ידי צד שלישי; והקטנת עלויות הרגולציה.

בנוסף, הוועדה מבקשת לקבוע קווי גבול ברורים בין תפקיד המשרד הממונה לבין תפקידה של רשות רגולטורית כלכלית עצמאית. הוועדה שבה והדגישה כי על כל רגולטור לשרת את מטרות-העל של המדיניות הכלכלית-חברתית של הממשלה.

השאלה החשובה כאן היא - האם יישום המלצות הוועדה יביאו את השינוי המיוחל לאורך זמן, והאם הן מספיקות? נראה שלא. ויש לכך מספר סיבות.

כל חברי הוועדה הם רגולטורים בעלי תפקידים מרכזיים בעבודת הרגולציה בישראל, ובין חבריה לא היה אפילו נציג אחד מן המגזר הפרטי, שעובד בקביעות מול גורמי רגולציה שונים.

ניסיונם של גורמי הרגולציה לייעל את עצמם באמצעות עצמם בלבד, דומה לניסיונו של הברון מינכהאוזן לחלץ את עצמו מהביצה על-ידי משיכת עצמו בשערות ראשו. ועדה המבקשת לייעל את עבודת הרגולציה חייבת לכלול, לצד אנשי הרגולציה, נציגים ממגזרים נוספים, כדי שייווצר ביניהם שיח מזין ופורה. רק כך יימצאו האיזונים הנכונים.

הבעיה: תפיסת עולם חד-ממדית

הבעיה הראשונה של הרגולציה היא הניתוק מהעולם העסקי. בניגוד למדינות רבות בעולם, אין בישראל כמעט מעברים בין השוק הפרטי לשוק הציבורי ברמת הפקידות הבכירה, וחבל.

הממונה על שוק ההון והביטוח, ו/או המפקח על הבנקים, שהיו בעמדת ניהול בכירה בחברת ביטוח או בבנק, ולהם ניסיון מקצועי יהיו בדרך-כלל ממונה/מפקח טובים יותר. בראש ובראשונה, יש למפקח כזה יכולת להבין את ההשלכות האמיתיות של ההחלטות שלו; להבין את המשמעויות האופרטיביות שלהן, והוא בדרך-כלל יודע גם להבדיל בין עיקר לטפל.

לעומתו, למפקח שלא היה מעולם בצד השני של המתרס, חסרות בדרך-כלל היכולות הללו, ולכן ייתכן שיהיה קיים חוסר אמון בסיסי בינו לבין הגוף שעליו הוא מפקח, הנובע מפערי ידע בין המפקח לגוף המפוקח. פערים אלה יוצרים פעמים רבות דו-שיח של חירשים. לכן, אם הממשלה מבקשת לייעל את הרגולציה, עליה לעודד מעבר דו-כיווני מהמגזר הפרטי לציבורי ולהיפך.

אמנם ייתכן כי החוששים ממעבר כזה יעלו טענות של הון-שלטון וניגודי עניינים, אך טענות אלו הן בעיקרן פופוליסטיות, וכן קיימים הסדרים שונים שנועדו לפתור סוגיות אלה, כגון תקופות צינון (בהן על המדינה לשלם שכר) והסדרי ניגודי עניינים מקובלים. המחיר של הניתוק בין המגזר העסקי לגורמי הרגולציה עולה בהרבה על החששות הללו.

ראיית עולמו של הרגולטור היא בדרך-כלל צרה. הוא גדל במשרד ממשלתי מסוים או ברשות רגולטורית אחת, וראה את הדברים לאורך הקריירה שלו דרך אותם משקפיים. הוא אינו מכיר את התמונה הרחבה ולא את מדיניות-העל של הממשלה בתחומים הכלכליים-החברתיים. לכן החלטותיו לא ייתנו בדרך-כלל את המשקל הראוי לשיקולים השונים, הרחבים יותר מן התחום שלו הוא אחראי.

הוועדה לייעול הרגולציה מתמודדת עם הבעיה הזו על-ידי מנגנונים להגברת השיח בין הרגולטורים, חובת היוועצות והכרעה על-ידי צד שלישי. אך אלה אינם נותנים מענה לבעיה הבסיסית - תפיסת עולמו החד-ממדית של הרגולטור.

בהקשר זה,כדאי ללמוד מהצבא. קצינים בכירים נדרשים למלא מגוון תפקידים בחילות ובזרועות שונים כתנאי להתקדמותם. בנוסף, כל קצין מעל דרגה מסוימת חייב לעבור הכשרה בבתי-הספר לפיקוד מתקדם.

כך גם על המדינה לעודד מעברים בין משרדים ורשויות רגולטוריות שונים, וכן להקים בית-ספר לממשל, ולחייב כל פקיד מדרגת בכירות מסוימת לעבור בו הכשרה שתצייד אותו בכלים מתאימים לקבלת החלטות מושכלות יותר ומתוך ראיית עולם רחבה יותר.

יצירת תרבות של אי-עשייה

לרוב הרגולטורים קשה לקבל החלטות. מי שעובד מול גורמי רגולציה מודע לכך שלרגולטור אין בדרך-כלל כל תמריץ לקבל החלטה. או לחלופין, שלילת בקשה היא תמיד פשוטה ובטוחה יותר מאשר ההיענות לה. קבלת החלטה עלולה להוליד ביקורת ציבורית ו/או הערה בדוח מבקר המדינה.

מנגד, כאשר הרגולטור אוסר על פעילות כלשהי או ממשיך לבחון דברים ולא להכריע, קשה יותר לבוא אליו בטענות.

עובדה - עד היום עוד לא קרה דבר רע לרגולטור שלא קיבל החלטה או שסירב לבקשה. הרגולטור גם אינו מחויב בלוחות-זמנים, דבר שתורם ליצירת תרבות של אי-עשייה. לפיכך, על מנגנוני הבקרה ליצור סביבה דינמית המעודדת ומחייבת קבלת החלטות מהירות ויצירת ודאות בשוק. המלצות הוועדה לא טיפלו בבעיה הזאת והשאירו על כנו את המצב הקיים, שלפיו אין לרגולטור תמריץ לקבל החלטה, והוא אינו נמדד על כך.

בעיה נוספת היא העובדה שאין היום הליך ערעור מסודר על החלטות הרגולציה. על-פי המצב המשפטי הקיים, היכולת לתקוף החלטה של הרגולטור היא מצומצמת לעילות של אי-סבירות או שנפל פגם בהליך המינהלי, ולא לסיבות הנוגעות לאי-נכונותה של ההחלטה לגופה.

היות שלכל אזרח יש זכות ערעור על פסק דין שניתן נגדו, ולהחלטה רגולטורית עלולות להיות השלכות מהותיות ביותר, לעתים אף יותר מפסק דין כלשהו, יש להקים פורום שיהיה מורכב מאנשי רגולציה, מגזר פרטי ואקדמיה שיתפקד כערכאת ערעור על החלטות הרגולטור.

הקמת גוף משפטי כזה תיצור במשך הזמן נורמות עבודה ברורות יותר לעבודת ולהתנהלות הרגולציה בישראל, ותתווה את האופן שבו יש להתחשב במכלול השיקולים בעת קבלת החלטה רגולטורית.

* הכותב הוא שותף במשרד עורכי הדין הרצוג-פוקס-נאמן.