הבלוף הגדול של תקציב המדינה

הצעת האוצר לסגירת הבור בתקציב המדינה הקרוב מתבססת על חריגה של כ-12 מיליארד שקל מתקרת ההוצאה שנקבעה בכללים הפיסקליים, כך עולה מעיקרי התקציב הדו-שנתי שהוצגו השבוע לראש הממשלה בנימין נתניהו. החריגה הגדולה, מצטרפת לחריגה בהיקף דומה שנעשתה בתקציב 2015 ומצביעה על מגמה חדשה של הגדלת תקציב המדינה בקצב של 4% בפועל בשעה שפורמלית ההוצאה התקציבית יכולה לגדול רק ב-2.7% לשנה.

חריגה כה גדולה מתקרת ההוצאה מעידה על היחלשות מדיניות הריסון התקציבי של אגף התקציבים באוצר. לזכות האוצר אפשר לומר שלאחרונה מתרבים הקולות בקרב הכלכלנים המעודדים אותו להתיר מעט את הרסן ולהגדיל את ההוצאה התקציבית, גם במחיר של הגדלת יחס החוב של המדינה. השאלה היא מדוע יש בכלל טעם בהמשך קיומו של הכלל כשברור לכל שלאוצר אין שום כוונה לעמוד בו.

אישור תקציב המדינה הוא תהליך רווי תרגילים ומניפולציות. אבל נדמה שאת הבלוף הגדול ביותר שומר האוצר לעצמו כשהוא מכופף בכל פעם את שני הכללים הפיסקליים המחייבים שנחקקו ב-2004 בתקופת כהונתו של בנימין נתניהו כשר אוצר.

הכללים נועדו להבטיח התנהלות תקציבית מאוזנת ואחראית, למנוע פזרנות בשנים ברוכות בהכנסות ולהבטיח את הורדת יחס החוב הציבורי לתוצר - הקריטריון החשוב ביותר בקביעת דירוג האשראי של ישראל. מטרה נוספת של הכללים היא להקטין את משקל ההוצאה הממשלתית כאחוז מהתוצר.

הכלל הראשון והמוכר יותר מתייחס לגירעון ומחייב את האוצר לקבוע בתקציב יעד מרבי לשיעור הגירעון התקציבי כאחוז מהתמ"ג. בהתאם למתווה הרב-שנתי היה יעד הגירעון אמור לעמוד ב-2017 על 2.5% וב-2018 על 2.25%. בהצעת התקציב הנוכחית מדובר על יעד גירעון של 2.9% או 3% לפי כלכלנים שמחוץ לאוצר. הכלל הפיסקלי השני, כלל ההוצאה מגביל את קצב הגידול של ההוצאה הממשלתית, ללא קשר להכנסות המדינה. בעת חקיקת הכלל ב-2004 נקבע קצב הגידול המרבי המותר בהוצאה התקציבית ל-1% ריאלי לשנה. מאחר והקצב הזה לא אפשר לאוצר להגדיל את התקציב בהתאם לקצב גידול האוכלוסייה, שונה כלל ההוצאה ב-2006 וקצב הגידול המרבי המותר עלה ל-1.7%. הכללים המחמירים האלה סייעו מאוד לאוצר להוריד את יחס החוב של ישראל מסביבות 80% ל-64.8% כיום. המחיר ששולם היה בהקטנת ההוצאה האזרחית - לרמה הנחשבת לנמוכה ביותר בקרב מדינות ה-OECD.

באגף התקציבים מתגאים בכך שמעולם לא נפרצה תקרת ההוצאה, אבל מאחורי ההישג הזה מסתתר סוד קטן: בכל פעם שההוצאה עומדת לפרוץ את התקרה - מרימים את התקרה למעלה. "הממשלה לא באמת מסוגלת לעמוד בכלל שהיא קבעה לעצמה", קבע לאחרונה ד"ר עדי ברנדר מחטיבת המחקר של בנק ישראל.

הכלל הנוכחי נוסח ב-2011 על ידי פרופ' מנואל טרכטנברג שעמד בראש המועצה הלאומית לכלכלה, והוא מבוסס על נוסחה שמגדילה את קצב הגידול בהוצאה ל-2.7% לשנה. אבל מתברר שגם בכלל המרחיב הזה אגף תקציבים מתקשה לעמוד. החריגה הבוטה ביותר עד היום נעשתה בתקציב 2015 שאושר רק ב-19 לנובמבר של אותה שנה. במסגרת זו הועלתה בדיעבד תקרת ההוצאה ל-2015 ב-2% מעבר לכלל כלומר גידול של 4.6% בהוצאה. 0.25% נוספים התווספו לגידול ב-2016. כעת מתברר שגם מתוכננת חריגה בהיקף גדול ממגבלת ההוצאה: הצעת התקציב ל-2017 מבוססת על הוצאה תקציבית הגבוהה ב-13 מיליארד שקל מההוצאה ב-2016. ב-2018 מציע האוצר להוציא כ-17-18 מיליארד שקל יותר מב-2017 (ראו תרשים). תקרת ההוצאה המותרת מאפשרת את הגדלת ההוצאה בלא יותר מ-9 מיליארד שקל בכל שנה.

הגדלת ההוצאה התקציבית באה בתקופה נוחה מבחינת הלכי הרוח בקרב הכלכלנים בעולם. כך למשל בכנס שנערך לאחרונה במכון אהרון במרכז הבינתחומי בהרצליה עודד הכלכלן הבינלאומי פרופ' מרטין איקנבאום את האוצר להגדיל את ההוצאה התקציבית מעבר למותר - אך בתנאי שהכסף יושקע בהשקעות בעלות תשואה גבוהה כמו תשתיות או הון אנושי.

השאלה המתבקשת היא מדוע יש טעם להמשיך במדיניות מוצהרת של שמירה על כללים שאיננה אלא בלוף?

 התקרה הווירטואלית