"התמודדות הממשלה עם הזדקנות האוכלוסייה לא מספקת"

בפרק בדוח המבקר שעוסק בהסדרי הפנסיה, נמתחת ביקורת חריפה על כמה ממהלכי הדגל של האוצר, ובהם קרן ברירת המחדל

קשישים סיעודיים / צילום: תמר מצפי
קשישים סיעודיים / צילום: תמר מצפי

"מערכת הפנסיה במדינה עומדת בפני אתגרים גדולים הנובעים מהעלייה בתוחלת החיים ומהזדקנות האוכלוסייה"; "התמודדות הממשלה עם אתגרים אלה נמצאה לא מספקת, ועשויה לפגוע בחיסכון הפנסיוני", ללא תיקון הליקויים הרבים יקשה על הממשלה להבטיח ביטחון סוציאלי נאות לאזרחים בעתיד" - אלה האזהרות החריפות של מבקר המדינה העולות מהפרק בדוח העוסק ב"הסדרי הפנסיה במדינה", המתייחסים לפנסיה הצוברת. המבקר מפרט שורה של ליקויים וכשלים בהתנהלות האוצר, ובכלל זה אגף שוק ההון, שנמצאו בבדיקה בין אוגוסט 2015-פברואר 2016.

קרן ברירת מחדל: המבקר מתייחס בהרחבה לקרן פנסיה ברירת מחדל - מהלך דגל של העומדת בראש אגף שוק ההון הביטוח והחיסכון באוצר, דורית סלינגר. במסגרת המהלך הזה נבחרו שתי קרנות פנסיה שיציעו לכלל הציבור דמי ניהול מופחתים, הנמוכים באופן משמעותי מהנהוג בשוק, לתקופה ארוכה. המבקר מתחיל במחמאה דווקא וכותב כי "יצירת קרן ברירת מחדל היא צעד חיובי של אגף שוק ההון לצורך העמדת פלטפורמת חיסכון זולה לעובדים המוחלשים בחברה", ואולם בהמשך הוא מותח ביקורת חריפה ומזהיר מדבר שבשוק הפנסיוני חוששים ממנו: "שימוש בקריטריון יחיד של דמי ניהול בקביעת קרן ברירת המחדל על ידי הממונה על שוק ההון אינו מתיישב עם מדיניות האגף, וקיים חשש כי הדבר עלול לפגוע בסופו של יום בציבור המבוטחים מבחינת התשואה נטו ואיכות המוצר הפנסיוני". המבקר קובע כי "נוכח החשש מפגיעה בציבור המבוטחים מבחינת התשואה נטו ואיכות המוצר הפנסיוני, על אגף שוק ההון לחזור ולשקול במהלך השנתיים הקרובות (בהתאם להחלטת שופטי בג"ץ בנושא זה - ר"ש), כחלק מבחינת השפעת ההסדר על השוק הפנסיוני, את הצורך בהוספת פרמטרים נוספים מעבר לשיעור דמי הניהול".

בעיית הריבית התחשיבית: המבקר מתייחס לבעיה שמלווה את אגף שוק ההון זה שנים, והיא סבסוד בעייתי של חוסכים צעירים את הפורשים לפנסיה בקרנות החדשות, הנובע מסביבת הריבית האפסית המתמשכת בשווקים. "בשנים האחרונות הריביות בפועל, שלפיהן מחושב המאזן האקטוארי, נמוכות משמעותית מהנחת התשואה, שלפיה מחושבים מקדמי הקצבה. עמית הפורש יוצר לקרן גירעון אקטוארי. הגירעון שנוצר מושת על כלל העמיתים בקרן ויוצר סבסוד ביניהם", מסביר המבקר את בעיית "הריבית התחשיבית". האוצר הציע מנגנון לפתרון הבעיה, אך לפי המבקר הוא לא יפתור אותה. "המנגנון שמציע אגף שוק ההון לעדכון קצבאות העמיתים אינו פותר את בעיית הגירעון האקטוארי שיוצרים פנסיונרים מקבלי קצבת נכות ושאירים, הגורם לסבסוד בינם לבין יתר העמיתים בקרן", כותב המבקר.

דמי הניהול לפנסיונרים: סוגיית ההפחתה של דמי הניהול שמשלמים הפנסיונרים בקרנות הפנסיה החדשות המקיפות, שעומדים כיום על המקסימום המותר לגבייה, טופלה בידי אגף שוק ההון, אבל מבחינת המבקר הנעשה לא מספיק. "על אגף שוק ההון לבחון בהקדם נקיטת צעדים נוספים כדי להוריד את דמי הניהול שמשלמים פנסיונרים, ובכלל זה קביעת תקרת דמי ניהול נמוכה יותר לפנסיונרים, המשקפת את העלות הכלכלית האמיתית של ניהול תיק הפנסיונר", כותב המבקר בהתייחסו להוראות שהוביל אגף שוק ההון. "על אגף שוק ההון לעקוב אחרי שיעור דמי הניהול שמשלמים עמיתים הפורשים לפנסיה כדי לוודא שההסדרה החדשה, המקבלת ביטוי הן במנגנון החדש לחישוב קצבאות העמיתים והן בתיקון החקיקה, היא אפקטיבית וגורמת להורדת דמי הניהול".

שינוי הקצאות אג"ח מיועדות: המבקר מזהיר גם משינוי אופן הקצאת האג"ח המיועדות (אג"ח לא סחירות שהמדינה מנפיקה בריבית ריאלית מובטחת וגבוהה) כך שיוקצו לחוסכים מבוגרים בלבד ולא לצעירים. "הנחות הצוות להגברת הוודאות בחיסכון הפנסיוני עומדות בניגוד לחוק הפחתת הגירעון ולמדיניות הממשלה", טוען המבקר ומוסיף: "עלולה להתפתח צמיחה חריגה של אג"ח המיועדות בטווח הארוך... בכל קנה מידה, הן בהשוואה לנתוני העבר והן בהשוואה למקובל במדינות OECD, והדבר יכול לפגוע בניהול החוב הממשלתי ובשוק האג"ח הממשלתיות".

פנסיה חובה לשכירים: המבקר מותח ביקורת על מהלך דגל נוסף של המדינה ושל ההסתדרות: פנסיה חובה לשכירים במשק, מ-2008. הוא אומר בהקשר זה כי ישנו "חוסר מענה לאוכלוסיית השכירים הנפגעת מהסדר פנסיית חובה", ומסביר ש"אגף שוק ההון ואגף התקציבים לא פעלו לתת מענה לעובדים הנפגעים מההסדר הטומן בחובו פגיעה בהתחלקות ההכנסות של העובדים על פני זמן וגלגול חלק עלות ההסדר של המעסיקים אל העובדים".

עוד אומר המבקר כי "החלופות שהעלה אגף שוק ההון לצמצום האי-שוויון בהטבות המס לחיסכון פנסיוני לפי הכנסה לא הבשילו לכדי יישום, וגם המהלכים שקידם אגף התקציבים לא נותנים מענה לפגיעה נטו בהטבות הנובעות מקצבאות זיקנה ופנסיה בחלק ממשקי הבית בהסדר פנסיה חובה. נוכח היתרונות שבקיום חובת ההפרשה לפנסיה, על האוצר לבחון מתן מענה לאוכלוסיות הנפגעות נטו בהטבות הנובעות מקצבאות זיקנה ופנסיה".

לא רק זאת, "במקביל להחלת צו פנסיה חובה קודמה החלתו של 'מס הכנסה שלילי' או 'מענק עבודה'", כותב המבקר, בהתייחס לכך שהפרשת החובה לפנסיה פוגעת בשכירים רבים שלא גומרים את החודש עוד קודם לחובה להפריש משכרם עבור החיסכון לעתיד. "מענק העבודה לא ניתן לכל אוכלוסיות המועסקים, וסכום המענק מצטמצם מאוד בחלק מהמקרים אם מקזזים ממנו את סכום ההפרשה של המועסק לפנסיה חובה... מאז יישום הסדר פנסיית חובה ב-2008 אגף שוק ההון ואגף התקציבים במשרד האוצר לא נתנו מענה לאוכלוסיית המועסקים שנפגעת מהסדר פנסיית החובה לשכירים, שיש בו פגיעה בהתחלקות ההכנסות של המועסקים על פני זמן".

לפיכך המבקר קורא לשר האוצר לשקול בחינה מקצועית או הקמת ועדה כדי לגבש המלצות ממוקדות לטיוב ההסדר שאומץ ומתן מענה לליקויים שנמצאו.

ריכוזיות בשוק ההפצה: המבקר מתייחס לריכוזיות בשוק ההפצה, ובמיוחד לסוכנויות הגדולות ששולטות בנתח נכבד מהחיסכון הפנסיוני שלהציבור ונמצאות ברובן המכריע בשליטת קבוצות הביטוח והגופים המוסדיים. המבקר כותב כי אגף שוק ההון לא בחן את ההשלכות של החזקות הגופים המוסדיים בסוכנויות ביטוח והסדר, אף שהדבר עלול לפגוע באיכות השיווק הפנסיוני הניתן למבוטחים ולפגוע בזכויות המבוטחים, ולכן יש חשש ש"המוצר הפנסיוני המשווק ללקוח אינו המוצר הפנסיוני המתאים ביותר ללקוח והוא נחות בהשוואה למוצרים אחרים". האוצר החל לטפל בנושא זה בעבר, אך הטיפול בו רחוק עדיין מלהיות מושלם.

המבקר מעיר גם לאגף שוק ההון על קיומו של "מודל תגמול מוטה של סוכני ביטוח פנסיוניים". המשך קיומו של מודל זה, הכולל פרסים והטבות, "עשוי להטות ולערב שיקולים זרים בהפצת החיסכון הפנסיוני, ומשום כך להתנגש עם חובות הנאמנות והאמון הקבועות בחוק", כותב המבקר.

ואם בשקיפות עסקינן, המבקר טוען נגד מהלך שהוביל האוצר לפני שנים שנועד לעודד אותה - חיוב במסמך הנמקה, כלומר כל פעולה שנעשית בחיסכון של הלקוח על ידי סוכן בתחום הפנסיוני דורשת ביצוע הליך של הסבר מעמיק ללקוח. מבחינת האוצר מהלך זה אמור היה להביא להליך מכירה שקוף והוגן יותר מול הלקוח, אבל זה לא קורה במציאות, לפי המבקר. "השימוש במסמך הנמקה ככלי עבודה עיקרי בידי בעל הרישיון לייעוץ ותיווך פנסיוני יוצר מראית עין של דאגה לאינטרס הלקוח, אך בפועל אינו מבטיח שהמוצר הפנסיוני הנבחר הוא אכן המוצר הפנסיוני המתאים ביותר ללקוח בהתאם לחוק", הוא כותב ומוסיף: "משכך, המסמך אינו פותר אפוא את בעיית ניגוד העניינים המובנה של סוכן הביטוח".

אחת המטרות המרכזיות של האוצר, ודאי בכל הנוגע לרפורמת בכר, הייתה יצירת מערך נגיש ואפקטיבי של ייעוץ פנסיוני אובייקטיבי הנגיש לציבור הרחב. הבנקים היו אמורים להגשים את המטרה הזאת, אך במציאות הייעוץ הפנסיוני שלהם לא מתרומם, בטח לא ביחס לציפיות המוקדמות לגביו. עתה טוען המבקר כי "לאור השיעור הנמוך של בעלי רישיון יחידים לייעוץ פנסיוני, ומאחר שייתכן שחלקם אינו עוסק במתן ייעוץ פנסיוני כלל, קיים חשש להיעדר ייעוץ פנסיוני אובייקטיבי הבוחן את צורכי המבוטח למרבית האוכלוסייה". מעבר לכך, הוא כותב, "לאגף שוק ההון אין כל נתונים כמותיים על פעילות הייעוץ הפנסיוני מחוץ למערכת הבנקאית".

עמלת ההפצה הייתה אמורה לעודד את הקמת מערך הייעוץ האובייקטיבי ולבסס את מעמדו, אך לדברי המבקר זהו מודל "חסר אפקטיביות". "מודל עמלת ההפצה בשוק הייעוץ הפנסיוני, שבו מקבל היועץ הפנסיוני מהיצרן עמלת הפצה מתוך דמי הניהול שהלקוח משלם, אינו אפקטיבי לסוגים שונים של מוצרים, ובכלל זה למוצר הפנסיוני המרכזי, קרן פנסיה חדשה, ואינו מאפשר את פיתוחו של שוק ייעוץ פנסיוני תחרותי ואובייקטיבי".

עוד מוסיף המבקר כי "לא נמצא תיעוד לקיומה של עבודת מטה באגף שוק ההון הבוחנת את אפקטיביות האכיפה של סעיפי חוק הייעוץ והשיווק הפנסיוני. על אגף שוק ההון לבחון באופן שוטף את אפקטיביות האכיפה ולתקן את הסדרי האכיפה הקיימים ככל שיידרש".

הנחות עבודה שונות: לבסוף, המבקר מתייחס לכך שהלמ"ס, אגף שוק ההון והמוסד לביטוח לאומי משתמשים במודלים שונים המבוססים על הנחות שונות לעניין שיפורים בשיעורי התמותה ובתוחלת החיים. "שימוש במודלים שונים ובהנחות שונות מביא להשפעות שונות על המאזנים של קרנות הפנסיה, מקדמי הקצבה, העתודות הנדרשות מחברות הביטוח והאיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי", כותב המבקר, ולהבדלים אלה "יש משמעות כלכלית, הגדלה עם הזמן ועשויה להשפיע על האיתנות הפיננסית של המוסד לביטוח לאומי". 

המלצות המבקר
 המלצות המבקר

 

אגף שוק ההון: "פועלים להבטחת איכות השירות לכל העמיתים"

באגף שוק ההון מסרו את התגובות הבאות לנקודות שהעלה המבקר:

■ על קרן ברירת המחדל: 

"קרנות ברירת המחדל מעניקות לראשונה כוח מיקוח לכל חוסך במדינת ישראל, ויובילו להוזלה משמעותית של דמי הניהול. ההחלטה על שימוש בקריטריון יחיד של דמי ניהול נעשתה לאחר בחינת מכלול השיקולים המקצועיים. החלטה זו היא המתאימה ביותר להגשמת מטרת ההליך ולטובת החוסכים. בנוסף, האגף פועל להבטחת איכות השירות לכל העמיתים בהסדרה, פיקוח ואכיפה".

■ על פרישת העמית לפנסיה: 

"המנגנון לעדכון קצבאות העמיתים נועד לאפשר לחוסך לקראת פרישה לבחור את הקרן שממנה יקבל קצבה ולהסיר חסמי ניוד. כיום, חוסכים לקראת פרישה הם לקוחות שבויים של קרן הפנסיה שבה חסכו ולכן ביציאתם לגמלאות הם משלמים דמי ניהול מרביים. נציין כי מנגנון זה אינו רלוונטי למקבלי קצבת נכות ושארים כיוון שהם אינם לקוחות שבויים ולא קיימים לגביהם חסמי ניוד".

■ על דמי ניהול לפנסיונרים:

"אגף שוק ההון פועל להורדת דמי הניהול לפנסיונרים באמצעות הגברת התחרות בשוק. האגף פרסם לאחרונה תקנות שיאפשרו לפנסיונר להתנייד בין קרנות פנסיה ולהוזיל את דמי הניהול גם לאחר פרישה".

■ על הפצת המוצרים הפנסיוניים: 

"אגף שוק ההון מודע לניגוד העניינים שבאופן תגמולו של הסוכן. האגף פועל כל העת לשפר את סוגיית הייעוץ והשיווק הפנסיוני ובכל מקרה ילמד את המלצת המבקר".

יומן קורונה:
ניוזלטר יומי על כל מה שצריך לדעת
הרשמה
הרישום נכשל
✓ הרישום בוצע בהצלחה!
צרו איתנו קשר *5988