דוח מבקר המדינה: ליקויים חמורים במשרד העבודה תחת כץ

דוח מבקר המדינה נכנס למינוי הבכירים במשרד העבודה והרווחה, תחת אחריותו של השר חיים כץ ומצא ליקויים רבים. לדברי המבקר אלין אלול מונתה בדצמבר 2016 לממלאת מקום מנכ"ל משרד העבודה והרווחה באופן זמני אחרי פטירת המנכ"ל הקודם של המשרד. המינוי הזמני של אלול, למשך חודש, התקיים למרות ביקורת והתנגדות נחרצת של נציב שירות המדינה. אלול, לפי נציבות שירות המדינה עברה עבירות משמעת חמורות, קיבלה נזיפה בשנת 2013. היא לא נשאה תפקידים בכירים קודם לכן, וספק אם עמדה בתנאי כשירות לתפקיד ממלאת המקום.

החל מינואר 2017 , מינה השר חייץ כץ את אביגדור קפלן לתפקיד מנכ"ל משרד הרווחה וחודש לאחר מכן, כאשר נגד אלול עומדת התראה בעקבות הליך משמעתי שלה, לרבות דיווחים כוזבים שלה, מינה קפלן את אלול לעמוד בראש ועדת המכרזים של המשרד וחברה בתפקיד ועדת התמיכות של המשרד, תפקיד ממנו נקבעות כל חלוקות התקציבים לעמותות ורשויות מקומיות.

אלול הגישה גם מועמדות לתפקיד סמנכ"לית בכירה ומנהלת אגף תקון, אך חמש פעמים נדחו מועדים שנקבעו להתכנסות ועדת הבוחנים למכרז לתפקיד, בין היתר משום שהנהלת משרד הרווחה נמנעה מלהוציא את מכתב ההתראה בגין עבירות המשמעת לאלול. למרות כל זאת, הוועדה בחרה פה אחד באלול לתפקיד.

מבקר המדינה קובע שהתנהלותו של מנכ"ל משרד הרווחה, אביגדור קפלן, שהיה חבר בוועדת הבוחנים לתפקיד סמנכ"לית בכירה, הטילה פגם בהליך המכרז: הוא שוחח עם אלול ערב המכרז; הוא גילה באוזניה את דעתו וכוונתו לבחור בה לתפקיד. כל זאת בניגוד לכללים. לאחר המכרז הוגשו לאגף המכרזים בנציבות שירות המדינה השגות על המכרז בדבר ניסיונה הניהולי של אלול. אגף המכרזים בנציבות ביקש מקפלן לקבל בעניין זה את התייחסותו המקצועית של אחד מבין שלושה בעלי תפקידים רלוונטיים שצוינו בבקשה. בתיאום עם אלול עצמה בחר קפלן אחד מבין שלושת בעלי התפקידים האמורים וכך פעלו קפלן ואלול ב ניגוד עניינים חמור.

עוד קובע המבקר, השר כץ ואלול, בתפקידה כממלאת מקום המנכ"ל בחודש בו מילאה את התפקיד, פעלו להשיב את היועצת המשפטית של משרד הרווחה לתקן של סגנית ולא להאריך את תקופת הניסיון שניתנה לה, זאת בניגוד להנחיה המפורשת של היועץ המשפטי לממשלה ושל נציב שירות המדינה דאז. התנהלות זו היא הפרה בוטה של כללי מינהל תקין ושל הנחיות הגורמים המוסמכים, קובע המבקר.

מינוי לקוי של מנהל אגף מעונות יום ומשפחתונים

מנכ"ל המשרד אביגדור קפלן סיכם עם השר כץ שעובד המכונה בדוח מבקר המדינה כ"ב'" ימונה לתפקיד מנהל אגף מעונות יום ומשפחתונים ובפברואר 2017 הוטל עליו לבצע את התפקיד. באפריל 2017 פורסם מכרז בין-משרדי לתפקיד זה, והעובד ב' הגיש את מועמדותו. אגף המכרזים בנציבות שירות המדינה הודיע לב' כי הוא לא עומד בתנאי הסף לתפקיד, ואי אפשר לאשר את מועמדותו וב׳ ערער על ההחלטה. מנכ"ל המשרד אביגדור קפלן הפציר לעשות "כל מאמץ" לקבל את הערר שהגיש ב'.

מבקר המדינה קובע שכך, קפלן סימן מראש מועמד לתפקיד הדורש מכרז ופעל באופן אקטיבי למנותו לתפקיד. נציבות שירות המדינה פסלה את מועמדותו של ב' בשל אי-עמידה בתנאי הסף, אבל קפלן, שהיה חבר בוועדת הבוחנים, גילה ליועץ השר, עוד טרם התכנסות הוועדה, את דעתו כי המועמדות האחרות לא מתאימות לתפקיד, וסלל את הדרך למכרז פומבי.

עד 1.7.18 לא התפרסם מכרז פומבי לתפקיד מנהל מעונות היום וב' עדיין מילא תפקיד זה בהטלת תפקיד.

מהביקורת עלה כי מר קפלן החליט מבעוד מועד, וטרם התכנסות הוועדה, מה יהיו תוצאות המכרז. כך הוא פעל בניגוד לדיני המכרזים, דינים המחייבים מתן הזדמנות שווה והתנהלות ללא דעה קדומה. השר כץ ומר קפלן פעלו למען מינויו של ב' אף שלא עמד בתנאי הסף למשרה ובניגוד לכללי מינהל תקין.

עוד מספר המבקר כיצד המנכ"ל קפלן, הסמנכ"לית אלול, שניהם בידיעת השר כץ פעלו כדי להעביר את ניהול תחום המכרזים וההתקשרויות מעובד אחד לעובד אחר: קפלן העביר מתפקידו את מנהל אגף רכש ומכרזים והטיל על עובד אחר את התפקיד והחליט כי בדעתו לשדרג את עובד האחר. בהמשך היה מר קפלן חבר בוועדת הבוחנים במכרז לתפקיד סמנכ"ל תשתיות ולוגיסטיקה ושם העובד המועדף על קפלן נבחר לתפקיד. המבקר קובע כי המנכ"ל קפלן פעל בניגוד לכללי מינהל תקין.

מינויים בביטוח הלאומי: השר כץ מינה את הרופא האישי של אביו, מקורביו מסיעת עוז בהסתדרות ומקורבים מן התעשייה האווירית

בחוק המוסד לביטוח לאומי נקבע כי הרשות העליונה של הגוף היא מועצה המונה 56 חברים וכי למועצה מתמנים נציגים של ארגונים שונים, כולל ארגוני עובדים ומעסיקים.

בתקנות המועצה נקבע כי שר הרווחה ימנה שישה מומחים לחברי מועצה. לכל אחד מהמומחים שמינה השר חיים כץ, יש קשר אליו: ארבעה מהמומחים כיהנו בתפקידים שונים בתעשייה האווירית או בוועד העובדים של התעשייה האווירית, מומחית אחת פעילה בסיעת "עוז" בהסתדרות - הסיעה שהקים השר כץ, ומומחה אחד, רופא, טיפל באביו המנוח של השר. המבקר קובע שיש טעם לפגם בכך ש לכל ששת המומחים שמינה השר כץ למועצה יש קשר ארוך שנים אליו.

כל ששת המומחים המקורבים לשר כץ מונו לכהן כיושבי ראש ועדות במועצת הביטוח הלאומי. בנוסף, מינתה ועדת המינויים של המועצה תפקידי שונים בוועדות של הביטוח הלאומי, וביניהם 12 מקורבים לשר כץ מקרב מרכז הליכוד, התע"א וההסתדרות. אף אחד מהם לא התבקש לחתום על הסדר ניגוד עניינים או לדווח על זיקתו לשר, וממילא לא עשו זאת. לשכת השר כץ הייתה מעורבת באופן פעיל בשיבוץ חברים בוועדות.

סמנכ"ל משאבי אנוש בביטוח הלאומי

רמי גראור נכנס לתפקיד סמנכ"ל משאבי אנוש בביטוח הלאומי בדצמבר 2016. קודם לכן הוא עבד בתעשייה האווירית. בפברואר 2017 הודיע השר חיים כץ שגראור קודם מתפקיד סמנכ"ל הביטוח הלאומי לתפקיד ממלא מקום המנכ"ל של הביטוח הלאומי, עד שימונה מנכ"ל קבוע, אך דיווח למועצת הביטוח הלאומי רק כשלושה חודשים וחצי לאחר יום המינוי וביקש אישור רשמי למינוי רק בספטמבר 2017, כשבעה חודשים לאחר המינוי.

המבקר קובע שהשר כץ מינה את סמנכ"ל משאבי האנוש, גראור לתפקיד משנה למנכ"ל הביטוח הלאומי שלא באמצעות מכרז - דרך המינוי שהייתה נהוגה לתפקיד.

עוד מתאר המבקר כיצד השר כץ, מנכל המשרד קפלן והסמנכ"ל גראור, פעלו יחד להחליף את נציג המעסיקים בוועדת המינויים זמן קצר לפני כינוס הוועדה ולאחר שכבר קיבל זימון להשתתף בה. יש פגם חמור בכך שסמנכ"ל משאבי אנוש היה מעורב, הלכה למעשה, בהשפעה על קביעת הרכב ועדת המינויים שדנה במינויו לתפקיד משנה למנכ"ל, במיוחד כשהכול ידעו שנציג המעסיקים מחזיק בעמדה שלילית אשר להתנהלותו של גראור. 

תגובת משרד העבודה והרווחה

תגובת משרד העבודה והרווחה לדוח מבקר המדינה בעניין ליקויים במינויים במשרד: מאז תחילת כהונתו של השר חיים כץ ומינויי של המנכ"ל ד"ר אביגדור קפלן נעשו במשרד העבודה והרווחה מהלכי הבראה ורפורמות מרחיקות לכת הכוללות בין היתר שינויים ארגוניים שהמשרד לא ידע כמותם במשך שנים שנועדו להדק את הפיקוח על ניצול משאבי המשרד ולטפל בכשלים ובליקויים החמורים שהתגלו בחלק מעבודת המשרד ובשירות הניתן לאזרחי המדינה, כפי שעלה גם בדוחות מבקר המדינה שפורסמו במהלך השנים.

מידי חודש מתקיימים במשרד עשרות מכרזים ומינויים חדשים וכולם נעשים בכפוף לכללי מנהל תקין ושיקולים ענייניים ומקצועיים בלבד שתכליתם המרכזית הינה להביא למינויו של המועמד המתאים ביותר לתפקיד. אנו בטוחים שאילו מבקר המדינה היה בודק גם את התפוקות של האגפים שבוקרו בדוח זה לפני ואחרי המינויים ודאי שהיה מוצא אותם כראויים ביותר.

כל השינויים נעשו לאחר עבודת מטה מקיפה בשיתוף חברה ליעוץ ארגוני ובהנחיית ואישור נציבות שירות המדינה. במידה ונעשה פגם כלשהו באחד מתהליכי המינוי הרי שנעשה בתום לב ובהיסח הדעת ואנו נסיק את המסקנות הנדרשות מכך.

אנו מודעים לכך ששינויים שנעשים לאחר שנים רבות של סטגנציה יוצרות לעתים גם תחושות של אכזבה ותסכול אצל חלק מהעובדים שהוזזו מתפקידם. אנו גאים כי בסקר שביעות רצון עובדים שנערך באפריל השנה באמצעות חברה חיצונית עולה כי ישנה שביעות רצון גבהה (ממוצע 9.2) בקרב העובדים מעבודתם במשרד וכי עובדי המשרד מאמינים בשינוי הארגוני שההנהלה מובילה (ממוצע 8.9).

באשר להערות המבקר בעניין הביטוח הלאומי: כל המומחים עליהם הצביע צוות הבדיקה נמצאו ראויים לתפקיד, אולם כל חטאם היה ששמם נקשר בשמו של השר. כלל המינויים ראויים ונעשו משיקולים מקצועיים בלבד. השר בחר בנציגים אשר להם רצון ויכולות לתרום להבראתו של המוסד לביטוח לאומי ובכוונתם לעשות זאת. צוות מבקר המדינה מגדיר כל אדם שעבד בתע"א כמקורבו של השר השימוש במילה "מקורב" מאבד מתוכנו בעת שהמינוי נמצא מקצועי וראוי. לצורך העניין מר קפלן, מנכ''ל משרד העבודה והרווחה הנוכחי, עבד בתע"א לפני למעלה מ-30 שנה.

הבעיות המבניות בביטוח הלאומי החלו הרבה לפני כהונתו של השר חיים כץ, שפעל לתקן עיוותים בתפקוד הביטוח הלאומי שהתקיימו לאורך השנים, תוך נקיטת צעדים אנטי פוליטיים כמו צמצום מספר חברי הוועדה במועצת הביטוח הלאומי מ-56 חברים ל-19 בלבד.

בנוסף, להלן תגובתנו הפרטנית לליקוים המופעים בדוח כפי שהוצגו למבקר המדינה: לגבי מינויה של אלין אלול למ"מ מנכ"ל: אלול הינה מנהלת מצטיינת ומוערכת שמונתה לתפקידה ללא כל הכרות מוקדמת עם השר או המנכ"ל והבחירה בה מבוססת אך ורק על הצטיינותה בתפקידים הרבים שביצעה במשך 24 שנות פעילותה במשרד. בעת מינוייה ותהליך המכרז הפומבי בו נבחרה, ההנהלה וצוות הבוחנים לא מצא כל דופי בתפקודה ונקבע כי עבירות המשמעת המיוחסות לה נובעות מעוינות של הממונים לה לאחר שהנ"ל חשפה בפני הנהלת המשרד כשלים חמורים בפעילות חקירות הילדים שם כיהנה כחוקרת ילדים, כשלים שנתגלו כנכונים ונדרש בהם טיפול יסודי. התנגדותו של נציב שירות המדינה דאז למינוי מ"מ אינה רלוונטית שכן החוק קובע כי על השר לקיים חובת היוועצות בלבד. לא היה צורך באישורו של הנציב למינוי והשר פעל על פי דין.

לגבי מינוייה של היועמ"ש
צוות מבקר המדינה מתעלם מהעובדה כי לפני מותו הפתאומי התריע המנכ"ל הקודם אליעזר יבלון ז"ל שוב ושוב בפני השר ובפני היועמ"ש על תפקודה הלקוי של המחלקה המשפטית במשרד.

היועצת המשפטית של המשרד נבחרה לתפקידה בניגוד לדעתו הנוקבת והנחרצת של מנכ"ל המשרד הקודם. במהלך עבודתה מעת בחירתה, הביע המנכ"ל הקודם מורת רוח מתפקודה בפרט ומתפקוד המחלקה בכלל וביקש שלא להאריך את כהונתה בתום תקופת הניסיון בתפקידה, ולהחזירה לתפקידה הקודם כסגנית היועצת המשפטית של המשרד. משנפטר המנכ"ל הקודם לפתע עוד לפני תום תקופת הניסיון של היועצת המשפטית, החליט השר לממש את החלטתו של המנכ"ל הקודם והנחה החזרתה לתפקידה הקודם. ממלאת מקום המנכ"ל פעלה לממש את הנחיית השר.

לאחר מינויו, המנכ"ל החדש ביקש להאריך את תקופת הניסיון שלה בתפקיד כדי לאפשר לו לעמוד על תפקודה ואכן תקופת ניסיון זו הוארכה בהסכמתה ובאישור היועמ"ש לממשלה בשלושה חודשים נוספים. אפקטיבית, עמדו לרשותו פחות מחודשיים שבהם לא יכול היה לעמוד על יכולותיה. המנכ"ל החדש מר קפלן, לא ראה מקום להמשיך ולהתמודד עם הארכה נוספת של תקופת הניסיון והסכים לתת לה קביעות בתפקיד.

מינוי מנהל אגף בכיר מעונות יום

יש להסיר ליקוי זה מדוח צוות המבקר שכן עובד ב' עבר ביום: 25.2.2019, על פי כל דין מכרז של נציבות שירות המדינה ומשמש בתפקיד מנהל אגף בכיר מעונות יום ומשפחתונים לגיל הרך בהצלחה. עוד, ייאמר כי מעבר להיותו ראוי למינוי, ניכר כי בתקופת הזמן בה עובד ב' משמש בתפקיד, אף הצליח להבריא מחלקה "חולה" ולהגביר תפוקות באופן ניכר כפי שיפורט בהמשך.

יודגש כי אגף מעונות יום ומשפחתונים היה במשבר חמור כאשר זרוע העבודה עברה ממשרד הכלכלה לסמכותו של השר. התעלמות מצד צוות מבקר המדינה לעובדה זו מקוממת.

האגף, שכל תכליתו מתן שירות להורים במעונות מסובסדים, פעל בתחלופה של מנהלים - במשך כ-4 שנים התחלפו 4 מנהלים. מצב בלתי סביר זה חייב מתן מענה מידי.

לעניין זה ראוי לציין כי במשך 6 שנים (2011-2016) הוקצו כ-1.1 מיליארד שקל לרשויות המקומיות לצורך בנייה של כ-300 מעונות יום. סכום זה נקבע בהחלטת ממשלה שאימצה את המלצות ועדת טרכטנברג. עד לשנת 2016 הסתיימה בנייתם של 24 מעונות יום בלבד ובוצעה ההקצאה האחרונה מכוח החלטת הממשלה, כאשר לשנים שלאחר מכן לא הובטח תקציב לצורך פעילות חשובה זו.

מאז קיץ 2016 הרחבת היצע המעונות קיבלה תפנית דרמטית, הן בהכפלת התקציבים השנתיים שהושגו ביוזמת השר, והוקצו בחודש ינואר בכל שנה בכדי לאפשר לרשויות המקומיות לבנות בקצב מהיר; והן בפעילות מאומצת בהנחיית השר מול הרשויות המקומיות לקידום הבנייה, כך שבמשך כשנתיים בלבד נבנו 186 מעונות יום וקיבלו סמל ועוד 109 מעונות יום נמצאים בשלבי בנייה סופיים. פעילות זו אפשרה הוספה של כ-22,100 ילדים למערכת המסובסדת והמפוקחת וממחישה יותר מכל את פועלו ואופן תפקודו הראוי של עובד ב'.

מינוי סמנכ"ל בכיר תפעול תשתיות ולוגיסטיקה

אחד הכשלים החמורים ביותר שהתגלו למר קפלן מיד עם כניסתו לתפקיד היה התפקוד הלקוי של אגף משק ומכרזים. משרד הרווחה הוא משרד אשר מרבית שירותיו לציבור ניתנים באמצעות מיקור חוץ. היקף הרכש החברתי של המשרד עומד על 9.5 מיליארד שקל בשנה.

התנהלותו הכושלת של מנהל אגף המכרזים לצד תפקודו הבעייתי של יו"ר ועדת המכרזים, כמתואר לעיל, הייתה ידועה לכל, באחריותו להליכים האיטיים, המסורבלים, המיושנים הכרוכים בבזבוז כספי ציבור שהתבטאו בהתקשרויות בלתי סבירות בעליל.

לכך מתווספות שורת פניות ותלונות באשר להתנהלותו כמנהל המעון, שהועברו אף הן למבקר המדינה. בין היתר, תלונה מיום 9.1.2019, שהועברה לידנו מנציגות דיירי המעון ומלינה על יחס משפיל ומזלזל מצידו, אלימות מילולית, התעלמות מבעיות רפואיות של הדיירים, התעלמות מליקויים כגון: היעדר חימום למבנה ומים חמים, ועוד.

לכן, בסדר עדיפות ראשון פעל מר קפלן להעבירו מתפקידו, בהסכמה, ומבלי לפגוע בתנאי העסקתו.

מר קפלן לא ראה כל פסול בהעברת עובד מתפקידו לתפקיד אחר בהסכמתו, כאשר תפקודו ירוד ובתפקיד חלופי תרומתו למשרד ולשירות הציבורי תהא גבוהה יותר ולמנות במקומו, בהטלת תפקיד בנוסף על תפקידו, עובד ותיק במשרד. עובד ג' ניהל באותה עת את אחד המעונות שמפעיל המשרד והוטל עליו בנוסף לתפקידו זה גם תפקיד מנהל אגף משק ומכרזים החל מיום 14.6.2017.

במקביל, התפרסם מכרז סמנכ"ל בכיר לתשתיות ותפעול שהיא משרה שונה לגמרי מהמשרה של מנהל אגף רכש ומכרזים. סמנכ"ל בכיר לתשתיות ותפעול אחראי בנוסף לאגף רכש ומכרזים גם על תחום הפעילות של המהנדס הראשי ועל אגפי הבנא"מ בשתי זרועות המשרד (עבודה ורווחה).

ועדת הבוחנים התכנסה ביום 10.9.2017 ובחרה בעובד ג' לתפקיד. אכן מר קפלן היה אחד מתוך ארבעת חברי ועדת הבוחנים שהתנהלה על ידי נש"מ ללא כל דופי ותמך בבחירתו של עובד ג'. לדעתנו לא נפל שום פגם בתהליך המתואר לעיל.