כיצד הנגיד עלול לחסל את התוכנית המרשימה לשיפור רמת החיים

נגיד בנק ישראל, פרופ' אמיר ירון, רואה את עצמו כאיש של נתונים. כלומר, לא כלכלן שמפתח מודלים תאורטיים שלא בהכרח קשורים למציאות, אלא מי שהנתונים הקשיחים הם הבסיס לכל העבודה שלו. הוא אפילו ציין את זה השבוע, בנאומו בועידת הנגידים של "גלובס". אבל, הגדרה של כלכלנים למציאות כלכלית היא לעתים קצת שונה ממה שבני אדם רגילים מגדירים "מציאות כלכלית". ובמבחן המציאות - ירון רושם בתקופה האחרונה את מה שעלול להסתבר כתחילתו של הכשלון הראשון שלו, ועלול גם להתברר כהפסד של כולנו.

עם כניסתו לתפקיד, ירון קיבל החלטה נכונה להמשיך את הקו של הנגידה הקודמת, פרופ' קרנית פלוג, ולהשאיר על סדר היום את הצורך בהגדלה דרמטית של ההוצאה הממשלתית, כדי להדביק את פער ברמת החיים בינינו לבין שאר המדינות המפותחות. בנק ישראל אפילו פירסם באוגוסט תוכנית מפורטת מאוד, מהודקת עד לפרטים הקטנים, עם חישוב וחידוד עלויות ותועלות שמסבירה למה, איך ומדוע צריכה הממשלה להגדיל את ההשקעה בתשתיות התחבורה, בטכנולוגיות חדשות, בחינוך ועוד.

מאיפה יבוא הכסף למימון התוכנית?

הבעיה היא שבאותה נשימה חיסל ירון במו ידיו את האפשרות שתוכנית כזו תיושם בעתיד הנראה לעין. הסיבה היא שירון סבור שהדרך הנכונה לממן את התוכנית הגרנדיוזית הזו היא העלאת מסים, ובמקביל פסל את האפשרות המעשית היחידה למימון חלק ניכר מההוצאות הללו. במילים אחרות, התוכנית נקברה לפני שמישהו מקרב מקבלי ההחלטות הספיק לקרוא אותה.

העלאת המסים, טוען ירון, חיונית כדי שמימון התוכנית לא יגיע מהגדלת החוב הממשלתי. כלומר, גם אם נייעל עד לזרא את השירות הממשלתי הקיים ונקצץ כל מה שלא הכרחי, עדיין לא יישאר מספיק כסף בקופה הציבורית כדי לבצע שני מהלכים במקביל: גם להקטין את החוב הקיים, הגבוה מדי לדעתו של ירון, וגם למצוא מימון להשקעות שיובילו לסגירת הפער בינינו לבין הכלכלות המתקדמות.

בשביל התוכנית הזו, כשתגיע ליישום מלא, דרוש הרבה מאוד כסף. תוספת תקציב של כ-44 מיליארד שקל בשנה. זו כמות כסף אדירה, שוות ערך לפי שניים מתקציב משרד התחבורה כיום. בלי תשובה ברורה על השאלה מאיפה יגיע הכסף, אין טעם אפילו לדבר על התוכנית ברצינות.

מה יש לנגיד נגד הנפקת אג"ח?

אפשרות מימון אחת, כאמור, היא העלאת מסים. האפשרות השנייה היא הגדלה מסויימת של החוב הממשלתי, באמצעות הנפקת אג"ח. באופן מסורתי זו לא עמדה מועדפת על כלכלנים, שמדגישים את החשיבות של שמירה על יחס של לא יותר מ-60% בין החוב הממשלתי לתוצר, ועדיף אפילו 55%.

אבל בתקופה האחרונה משהו השתנה. לא מעט מאקרו-כלכלנים בולטים טוענים, שכדי לחלץ את המשק העולמי מהדשדוש, הממשלות צריכות להתחיל להוציא הרבה מאוד כסף ולעודד את הפעילות הכלכלית. כלומר, לבנות עוד כבישים וגשרים, רכבות, בתי חולים וכיתות לימוד, להשקיע בטכנולוגיות חדשות ועוד ועוד.

איך לממן את הוצאות העתק האלה? התשובה של אותם כלכלנים - שחלקם דיברו בצורה הפוכה לחלוטין לפני עשור וקצת - היא שהממשלות צריכות לנצל את ההזדמנות שמציעות הריביות הנמוכות בשווקים כדי להנפיק אג"ח. נכון, יחס החוב-תוצר יגדל, אבל זה ישתלם בטווח הארוך.

בדבריו השבוע, ובשבוע שעבר בכנס הפדרל ריזרב בג'קסון הול, ירון חיסל את האפשרות הלא-שמרנית הזו למימון התוכנית שהוא עצמו פרסם. כלומר, הוא סתם את הגולל על האפשרות שההגדלה המאסיבית של הוצאות הממשלה עליה הוא ממליץ תמומן בהנפקת אג"ח.

נכון, ההחלטה על מקורות המימון היא של הממשלה, לא של הנגיד. אבל בשביל להוציא תוכנית כזו לפועל צריך שכולם ישלבו ידיים. כאשר בנק ישראל עשוי להטיל את כל כובד משקלו נגד הגדלה משמעותית וחד-פעמית של הגירעון בצורת הנפקת אג"ח, הסיכויים שהממשלה תלך על זה קטנים מאוד.

השאלה היא למה ירון מתנגד כל כך. טענה אחת של ירון היא שאם לפוליטיקאים תהיה תחושה של "כסף זול", הם יתנהלו בצורה בזבזנית ולא יעילה. זו לא טענה מופרכת, אבל יש איתה שתי בעיות. ראשית, היא משדרת חוסר אמון ביכולת של המדינה להוציא לפועל תוכניות גרנדיוזיות - מסוג הדברים שבנק מרכזי לא אמור להגיד. ובנוסף, יש אלף ואחד פתרונות למניעת בזבוזים, החל מפיקוח של מועצה פיסקאלית ייעודית ועד להקמת ועדה אצל החשב הכללי באוצר.

לירון יש גם טענה כלכלית חזקה, שמבוססת על מחקר שערך עוד לפני כניסתו לתפקיד. המסקנה המרכזית של המחקר היא שאין ארוחות חינם: הנפקת אג"ח ממשלתית כזו כרוכה גם בהשפעות שליליות. כשממשלה מגייסת חוב וכך מגדילה את כמות ניירות הערך "חסרי הסיכון" בשוק, החברות המקומיות משלמות את המחיר. אג"ח של החברות האלה יישאו ריבית גבוהה יותר ביחס לאג"ח הממשלתי, וכמות ההנפקות של החברות תקטן.

לפי ירון, עקב גורמים, כמו חשש מאינפלציה ומחדלות פירעון, האפקט הזה מתעצם כאשר היחס בין החוב לתוצר הוא מעל ל-60%.

ירון, כאמור, הוא איש של נתונים, ובהתאם המחקר שלו מציע מודל שנסמך על מאגר מידע גדול ומרשים של נתונים שנאספו לאורך השנים - על השוק בארה"ב. המודל שבנה, מסביר מדוע כאשר גדל החוב של ממשלת ארה"ב, האג"ח של החברות האמריקאיות שילמו את המחיר. לדעת ירון, עקב עוצמתם של הדולר והמשק האמריקאי, ההשפעה של הנפקת אג"ח מדינה על אג"ח החברות העסקיות אכן ניכרת, אך לא דרמטית.
האם אפשר ללמוד מארה"ב על ישראל?

אבל, הוא טוען, במקרה של משק קטן ופתוח כמו ישראל - החששות מאינפלציה ומחדלות פירעון מודגשים יותר, ולכן סביר להניח שההשפעה השלילית של הנפקת אג"ח ממשלתי תהיה משמעותית יותר. עד כמה? אי אפשר ממש לדעת.

וזה בעצם מקור האכזבה. ירון לוקח מודל מאקרו-כלכלי, שמנסה להסביר תופעה שנצפתה בארה"ב, ומנסה להסיק ממנו על תופעה שעשויה להתרחש בישראל בעתיד. המעבר הזה מהמודל למציאות כבר לא מבוסס נתונים, אלא מבוסס אינטואיציה, ולכן ירון משתמש במילה likely כדי לבסס אותו. בעצם הוא טוען, שסביר להניח שתופעה שראינו בארה"ב תהיה נכונה גם לגבי ישראל ושסביר להניח שמאפיינים ייחודיים של המשק האמריקאי מרככים את התופעה הזו, אבל מכיוון שמאפיינים כאלו חסרים בישראל - כאן ההשפעה השלילית תהיה גדולה יותר.

אלא שמה שנראה על פניו כמו מהלך לוגי סביר הוא לקוי מאוד. גם אם נקבל את ההנחה שאותו מנגנון סיבתי שהמודל מתאר בארה"ב תקף ביתר שאת גם בישראל, בכלל לא ברור שזה התיאור המתאים ביותר כאשר דנים בתוכנית של השקעות ממשלתיות להעלאת רמת החיים שלנו.

במילים אחרות, לא מן הנמנע שמודלים ששמים דגש על היבטים אחרים של המשק מתארים מנגנונים רלבנטיים יותר. לדוגמה, מודל שבוחן האם התמורה מהשקעות ממשלתיות במשק עם מאפיינים דומים לישראל גבוהה יותר מהתמורה מהשקעות ממשלתיות בארה"ב או בגרמניה.

במקרה כזה, האם ההשפעה השלילית שירון מצא בנתוני ארה"ב כאשר חוצים את רף יחס חוב/תוצר של 60% נכונה גם למקרה הישראלי? האם פערי התשתיות, החינוך, ההון האנושי וההון הפיזי בין ישראל לארה"ב הם לא גדולים עד כדי כך שאצלנו השפעה שלילית שכזו תגיע רק ביחס חוב/תוצר של 65%? אולי 70%? אולי דווקא 50%?

מודל אחר יכול לשאול מה יקרה אם ממשלות של משקים קטנים ופתוחים לא יגדילו את ההשקעות שלהן. האם אז הנזק לתוצר לא יהיה גדול יותר מאשר הנזק בהגדלת הגרעון הממשלתי? מודל שלישי יבדוק האם בהנחה שמציאות של צמיחה נמוכה וריבית נמוכה היא עכשיו "הנורמלי החדש", יש בכלל משמעות למודלים ששמים דגש על יחס חוב/תוצר של 60% ? אולי גם עם 63% (תוספת של כ-30 מיליארד שקל לתקציב המדינה בשנה אחת) נשמרת היציבות?

במילים אחרות, כשכלכלנים רוצים ללמוד על תופעה א' בעזרת מודל שמסביר תופעה ב' דרושה הרבה יותר מאינטואיציה בריאה כדי להצדיק את הבחירה במודל שבחרו. תהליך נכון של בחירת מודל היא אמנות הכרחית כדי לבחור את המדיניות הכלכלית הנכונה. זו אמנות שכלכלנים נכשלו בה פעמים רבות בעבר (וגם הצליחו בה לא פעם).

 הפריון בישראל נשאר מאחור

האם מעלי המסים יוכיחו את הצורך בהעלאה?

למען האמת, גם אם רצה הגורל והמודל הנכון לתיאור ההיבט הספציפי הזה של המשק הישראלי הוא המודל שירון בנה, כלל לא ברור אם לצורך מימון התוכנית, ההשפעה השלילית על המשק מהעלאת המסים גדולה או קטנה יותר מההשפעה השלילית של הנפקת האג"ח. ירון לא פרסם חישוב שכזה.

למעשה, הוא גם לא הראה חישוב שמנסה לאמוד איך ניתן לממן את התוכנית שלו בעזרת שילוב נכון בין חיסכון שייווצר מייעול התקציב הממשלתי לבין הנפקת אג"ח והעלאת מסים. כל מה שיש בידינו הוא עמודים 10-11 של התוכנית, שבהם מוסבר למה העלאת מסים היא הפתרון העיקרי ולא שום דבר אחר. כדאי להעלות מסים כבר עכשיו כדי להוריד עוד יותר את הגירעון ואיתו את יחס החוב/תוצר.

אני לא נגד העלאת מסים, אני אפילו חושב שיש לא מעט מסים שצריך להעלות או פטורים שצריך לבטל כדי לקבל שירותים ממשלתיים טובים יותר ולצמצם במעט את אי-השוויון (להחיל מס ירושה, לאכוף מיסוי על הכנסות משכר דירה ועוד). אלא שנטל ההוכחה שבאמת יש צורך להעלות מסים הוא על מי שרוצה להעלות את המס, והסתמכות על מחקר אחד, מרשים ככל שיהיה, רחוקה מלהראות שאין ברירה אחרת.

בשורה התחתונה, ההתעקשות של ירון על העלאת מסים בלבד לא מונמקת מספיק. ומאחר שקרוב לוודאי שאף ממשלה לא תסכים להעלאת מסים דרמטית כדי לממן תשתיות שיגיעו רק בעוד עשור, ההתעקשות שלו, לא להגדיל את החוב הממשלתי דנה את התוכנית הכל כך חשובה שלו, שהוא עצמו מגדיר בצדק כקריטית לעתידה הכלכלי של ישראל, לגריסה. כשחושבים על זה, זה לא רק מאכזב, אלא גם עצוב.

הכותב הוא עיתונאי לשעבר שסיקר את בנק ישראל; כיום דוקטורנט במכון כהן באוניברסיטת תל-אביב