במודל הרמזור, חסר אור ירוק לאוטונומיה מקומית

קבינט הקורונה אישר את מודל הרמזור למאבק בקורונה. היו שמיהרו לראות בתוכנית זו שינוי, ואולי אף "מהפכה", בביזור סמכויות לרשויות המקומיות במקום מסורת של ריכוזיות שלטונית ממשלתית, ואף הענקת אוטונומיה לרשויות המקומיות.

אולם, מעיון בפרטי התוכנית, עולה כי יש לצנן את ההתלהבות והציפייה לרפורמה במבנה החוקתי של חלוקת הכוח השלטוני בין מוסדות המדינה לבין הרשויות המקומיות. במודל הרמזור, ביזור הסמכויות מוגבל, וללא כל העצמה של האוטונומיה המקומית. אדרבה, המודל מבוסס על תפיסה ריכוזית לפיה הסמכויות נתונות בידי המדינה, והשלטון המקומי הינו זרוע של השלטון המרכזי.

ניתן לתמצת את מודל הרמזור בשלושה עקרונות:

א. חלוקה לאזורים וסיווג - חלוקת המדינה ל-250 אזורים בהתאם לתחומי השיפוט של הרשויות המקומיות. סיווג כל רשות מקומית לאחד מארבעה סיווגים של רמת תחלואה (ירוק, צהוב, כתום, אדום), בהתאם לאמות מידה אחידות ונתונים עדכניים. הסיווג יעודכן מדי שבועיים, בהתאם לנתונים המשתנים.

ב. הסדרים והגבלות בהתאם לסיווג - קביעת הסדרים אחידים לכל סיווג, המפרטים את ההנחיות וההגבלות שיחולו באותו אזור. ככל שהסיווג טוב יותר, ההגבלות תהיינה מצומצמות ומקלות יותר.

ג. מעורבות הרשות המקומית בהפחתת התחלואה - סיווג הרשות המקומית בהתאם לרמת תחלואה, והשלכות הסיווג על אפשרויות הפעילות האזרחית בתחום הרשות המקומית, יהוו תמריץ ומניע לרשות המקומית לפעול להיות בסיווג טוב (לשפר סיווג גרוע, או לשמר סיווג טוב).

האמצעים שיעמדו לרשות המקומית: הפעלת הפקחים העירוניים באכיפת ההגבלות ודרישות התו הסגול ושימוש במוקד העירוני לקבלת דיווחי תושבים על הפרות של הנחיות.

המודל, מכיר ברשויות המקומיות כיחידה גאוגרפית נפרדת, וכגוף ארגוני ולוגיסטי. אבל, עניין זה כשלעצמו, איננו ביזור סמכויות לרשויות המקומיות ולא הענקת אוטונומיה, אלא רק קביעתן כיחידה המהווה בסיס לחלוקה לסיווגים שונים.

"ביזור" הוא תהליך של פיזור סמכויות מגורם אחד מרכזי למספר רב של גורמים. בענייננו, ביזור סמכויות מאת השלטון המרכזי, לרשויות המקומיות. הממשלה, כרשות מבצעת, נדרשת באופן חיוני לרשויות המקומיות, ולהפעלת סמכויות על ידי כוח האדם שלהן. כך בימי שיגרה, וכך בוודאי בשעת חירום של מאבק בקורונה.

בשביל אוטונומיה מקומית צריך רשות להפעיל שיקול דעת

אוטונומיה מקומית איננה רק ביזור סמכויות לרשויות המקומיות, אפילו אם מדובר בסמכויות רבות ומשמעותיות. עצמאות מקומית, היא זכות וסמכות להפעלת שיקול דעת בין אפשרויות שונות, איזון בין שיקולים שונים, קביעת סדר עדיפויות וכוח לעצב מדיניות. עוצמת האוטונומיה נמדדת במרחב חופש הפעולה, וביכולת של הרשות המקומית לקבוע הסדרים בתחומה.

חלוקת המדינה לאזורים, וסיווגם על פי אמות מידה אחידות (העיקרון הראשון), וקביעת הסדרים אחידים לכל סיווג (העיקרון השני) הם רעיונות מבורכים. יש בהם יתרונות בהגברת השקיפות והמקצועיות בניהול המאבק; במיקוד ההגבלות למוקדי התפרצות; ובצמצום התחולה האחידה והנרחבת של ההגבלות, והפגיעה הנרחבת הנגזרת מכך לכלכלה ולחברה. אך כיוון שההסדרים שיחולו בכל סיווג נקבעים על ידי המדינה, אין בכך שום חיזוק של האוטונומיה המקומית, אלא דווקא שימור התפיסה המסורתית של הרשויות המקומיות כזרוע ארוכה של המדינה.

גם רעיון המרצת הרשות המקומית להפחתת התחלואה (העקרון השלישי), מבורך. אך גם הוא איננו הרחבה או חיזוק העצמאות המקומית, אלא לכל היותר תמריץ למיצוי סמכויות שכבר קיימות. לא ניתן שום שיקול דעת או חופש פעולה לרשות המקומית לקבוע הסדרים או לעצב את המדיניות בתחומה.

מודל הרמזור, מפרט הקלות בהגבלות ככל שסיווג הרשות המקומית משתפר, אך אינו מתיימר להעניק לרשויות מקומיות "ירוקות" עצמאות כלשהי להחליט להקל הגבלות, כגון: בפתיחת עסקים, באירועי תרבות, ובאופן הפעלת בתי הספר. הפעלת הרשויות המקומיות באכיפה ויישום הסדרים שקבעה המדינה, היא ביטוי לתפיסה המסורתית הרווחת, לפי הרשות המקומית היא זרוע של הממשלה, ולא גוף אוטונומי.

הכרה באוטונומיה מקומית וחיזוקה, יכולים וצריכים להינתן לרשויות המקומיות כולן. יש לאפשר לכל הרשויות המקומיות לנקוט באופן עצמאי פעולות שעשויות לצמצם תחלואה. בנוסף, יש לאפשר לכל הרשויות המקומיות (לרבות "האדומות") עצמאות ליוזמות והחלטות בעניינים שאין להם השלכה על הגדלת סיכוני הידבקות ותחלואה בתוך או מחוץ לרשות המקומית. לדוגמה, סיוע לעסקים בהקלה בתשלומי מיסים מקומיים (ארנונה, אגרת שילוט, אגרה על הצבת שולחנות במדרכות) או עזרה בעריכת חתונות בגנים ציבוריים.

חיזוק האוטונומיה המקומית, לצד שיתוף פעולה פורה עם השלטון המרכזי, יניבו ברכה במיגור הקורונה ובהתמודדות עם השלכותיה הכלכליות והחברתיות. 

הכותב הוא משפטן. מחבר "המשפט והמקום: משפט השלטון המקומי בישראל", בהוצאת "למדא" של האוניברסיטה הפתוחה