לא מקדמת אנרגיה מתחדשת, לא עומדת ביעדי הסכם פריז: מבקר המדינה על הכישלון של ישראל בתחומי האנרגיה

לפני חודשים ספורים הכריז שר האנרגיה יובל שטייניץ כי ישראל הופכת למובילה עולמית בתחום האנרגיה הסולארית, כאשר בתוך עשור נפיק 30% מהחשמל שלנו באמצעות שמש ישראלית למהדרין. היעדים החדשים שעליהם הכריז שטייניץ נועדו לשדרג את היעדים הצנועים שעליהם הכריזה ישראל בחתימתה על הסכם פריז, ובראשם יעד ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות, שעמד על 17% עד 2030 בלבד. עם זאת, דוח מבקר המדינה מציג תמונה שלפיה ישראל איננה עומדת ביעדים הקודמים שהציבה לעצמה, ולא מצליחה לקדם כראוי מטרות בתחום האנרגיה המתחדשת וצמצום פליטות הפחמן, ונעדרת תוכנית אב למשק האנרגיה.

בסוף שנת 2019 עמד ייצור החשמל באמצעות אנרגיות מתחדשות על 5% בלבד, לעומת יעד הביניים שהוצב - 10%. בשנת 2020 ההתייעלות האנרגטית של ישראל הייתה צריכה לעמוד על 20%, אך בפועל שיעור ההתייעלות עומד על 7.5% בלבד. כמחצית ממשרדי הממשלה והרשויות המקומיות לא דיווחו כלל למשרד האנרגיה על צריכת האנרגיה וההתייעלות האנרגטית שלהם, כמתחייב בחוק.

התמונה המצטיירת באשר ליעדי הפחתת הנסועה ברכבים פרטיים עגומה אף היא. בעוד שנקבע כי עד שנת 2030 תופחת הנסועה הפרטית ב-20%, משנת 2015 ועד שנת 2018 דווקא גדל היקף הנסועה ברכבים פרטיים ב-15%, לעומת גידול של 2% בלבד בתחבורה הציבורית. למרות שמעבר לתחבורה ציבורית עשוי להניב למשק תועלת של כ-149 מיליארד שקל, 60% מהעובדים במשק מגיעים למקום העבודה ברכב פרטי, ומספר המכוניות בקרב כלל האוכלוסייה עולה בכל שנה ב-10% לפחות כתוצאה מליסינג. זאת, בזמן שהממשלה לא מצליחה להוביל שינוי אצלה בבית, והעובדים מדורבנים דווקא לשימוש ברכב.

גם שוק הרכבים החשמליים מדשדש. התועלת המשקית המצטברת ממעבר לכלי רכב חשמליים צפויה להסתכם בכ-3.5 מיליארד שקל בשנת 2030, אך הקמת תשתיות טעינה לרכבים חשמליים לא מתקדמת כראוי, גם לא במשרדי הממשלה עצמם. כמו כן, קצב שדרוג קווי ההולכה של רשת החשמל אינו מספיק, והדבר מעכב את חיבורם של חלק מהמתקנים לייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות אל רשת החשמל. זאת ועוד, בהיעדר פריסה רחבה של תשתיות טעינה במקומות ציבוריים ובבתי מגורים, עלול לחול עיכוב נוסף בכניסת כלי רכב חשמליים לשוק בישראל.

אם לא די בכך, למרות ש-60% מכלל צריכת האנרגיה מתבצעים בתוך מבנים, וגורמים לשליש מסך פליטת גזי החממה בישראל, רק 2% מסך יחידות הדיור שנבנו ב-2018 קיבלו הסמכה לפי תקן בנייה ירוקה. שיעור הבנייה הירוקה בישראל נמוך בהשוואה למדינות אחרות, ומגיע ל-8% בלבד, לעומת 40% בדרום אפריקה, 30% בארה"ב ופולין, 20% בערב הסעודית ובסינגפור כ-32%. מרבית תוכניות הבנייה הירוקה מרוכזות בפורום של 15 העיריות המבוססות בישראל, ובעיקר בתל אביב.

לא מפחיתים פליטות

הסכם פריז נועד לדרבן את המדינות למנוע את התחממות כדור הארץ ביותר מ-1.5 מעלות, ובכך למתן או לבלום את השפעות משבר האקלים. שריפה של דלקים פוסיליים היא הסיבה העיקרית לעלייה בריכוז גזי החממה באטמוספרה וכך גם לזיהום אוויר המשפיע על בריאותנו, ומכאן חשיבות המעבר לאנרגיות מתחדשות. מבקר המדינה מציג בבירור את הקשר בין משבר האקלים לצריכת הדלקים: "שריפת הדלקים מזהמת את האוויר וגורמת לתחלואה ולמוות, וכן מגבירה את פליטת גזי החממה התורמים להתגברות תופעות של שינויי האקלים. זאת ועוד, גברה ההכרה כי דלקים פוסיליים הם משאבים מתכלים, ולכן יש למצוא חלופות שאינן מתכלות כדוגמת אנרגיות מתחדשות".

מחקר שפורסם לפני כשנה מעריך כי אם לא תינקט כל פעולה למניעת ההתחממות הגלובלית, צפוי להיגרם אובדן הכנסות פוטנציאלי של 2.51% מהתמ"ג העולמי לנפש בשנת 2050, ושל 7.22% מהתמ"ג לנפש עד שנת 2100. ואולם נקיטת אמצעים להפחתת פליטות גז"ח בהתאם ליעדי הסכם פריז . עשויה להפחית אובדן זה ל-0.11% בשנת 2050 ול-1.07% בשנת 2100.

אם לא יינקטו פעולות להפחתת פליטות, צפוי כי אובדן ההכנסות מהתוצר בישראל יהיה 1.15% עד שנת 2050 ו-3.87% עד שנת 2100. נזק זה יצומצם ל-0.24% בשנת 2050 ול-0.08% בשנת 2100, אם כלל המדינות יעמדו ביעדים שהתחייבו עליהם בהסכם פריז.

אך ישראל, כאמור, מדשדשת מאחור בתחום. מדוח המשרד להגנת הסביבה מנובמבר 2018 עולה כי כמות פליטות הפחמן הדו חמצני לא פחתה במידה ניכרת בשנים 2015-2017, מאחר שבד בבד עם ההפחתה, שמקורה בהגברת השימוש בגז טבעי לייצור חשמל, חלה עלייה בסך ייצור החשמל. שיעור פליטות הפחמן הדו חמצני במגזר החשמל פחת במעט מ-59% בשנת 2000 ל-55% בשנת 2018.

לעומת זאת, לפי נתוני הלמ"ס נרשם במגזר התחבורה (האחראי לכ-25% מפליטות גזי החממה בישראל), גידול של 37% בפליטות פד"ח בשנים 2000-2018. הנסועה הפרטית על הכבישים גדלה, כאשר מחישובי משרד מבקר המדינה עולה כי עלות הנזק מפליטות פחמן דו חמצני במגזר התחבורה היא כ-2.1 מיליארד שקל בכל אחת מהשנים 2017 ו-2018. "ברור לכל כי היקף השקעות קטן בתשתיות תחבורה בכלל, ובתשתיות תחבורה ציבורית בפרט, מביא להמשך הגידול בנסועה הפרטית ולגידול בהיקף הנזק הנגרם מכך", הדגיש המבקר.

לאחרונה קבע דוח ה-OECD כי המעבר של ישראל לשימוש נרחב בגז טבעי במקום פחם יביא אמנם להפחתה בפליטת גזי החממה, אבל אין בכך כדי להשיג יעדים שאפתניים יותר, כפי שעושות מדינות אחרות ב-OECD. גם אצל מבקר המדינה, הנושא אינו חסין מביקורת. "לצד יתרונותיו של הגז הטבעי יש לו גם חסרונות", כותב המבקר. "גז טבעי מורכב בעיקר ממתאן, גז דליק שהוא גז חממה, ויש לו השפעה של כמעט פי 80 לעומת פחמן דו חמצני על התחממות האטמוספרה".

צריכת הגז הטבעי עלתה בשנים האחרונות במידה ניכרת, וצפויה להגיע לשיעור של 83% במשק החשמל בשנת 2025. מבקר המדינה מציין בחיוב את הפעולות של משרד האנרגיה והמשרד להגנת הסביבה בעניין צמצום השימוש בפחם ובסולר לייצור חשמל, אך ממליץ לייצר תמהיל דלקים מיטבי למשק בהסתמך על בחינת עלות לעומת תועלת ובדיקת כדאיות כלכלית, ובהתחשב בשיקולים של הגנה על הסביבה ובריאות הציבור.

בתוך כך מזכיר המבקר את מדינת קליפורניה, שבה חוקק בספטמבר 2019 חוק המונע חיבור בתים חדשים למערכות גז טבעי ומחייב התקנת מערכות חשמל. זאת תוך אימוץ יעדים שאפתניים של שימוש באנרגיות מתחדשות לייצור חשמל, ברמה של 70% בשנת 2030 ו-100% בשנת 2050.

התקדמות איטית עם אנרגיות מתחדשות

היעדים שקבעה מדינת ישראל לשנים הקרובות לעניין ייצור החשמל מאנרגיות מתחדשות צנועים בהרבה מהיעדים שקבעו מדינות אחרות בעולם. למשל, האיחוד האירופי קבע ביולי 2018 יעד ולפיו 32% מצריכת החשמל לשנת 2030 תתבסס על אנרגיה מתחדשת (ולאחרונה אף שדרג יעדים אלו ל-60%). מצרים קבעה בשנת 2016 יעד של 22% לשנת 2022 ויעד של 32.5% לשנת 2030. בישראל, כאמור, שטייניץ אמנם הודיע כי בדעתו להגדיל את היקף ייצור החשמל מאנרגיות מתחדשות ל-30% מהצריכה עד שנת 2030, אך הודעה זו טרם קיבלה תוקף בהחלטת ממשלה. יעדים קודמים בנושא מעולם לא הושגו, אך לפי רשות חשמל, בתום 2020 ייצור החשמל מאנרגיה מתחדשת יגדל לכדי 10%.

הבשורות הטובות של דוח המבקר הן שמחירי האנרגיה הסולארית הופכים נמוכים מאוד ביחס לציפיות. כך, בעוד שלפי התחזית, מחיר ייצור לקוט"ש חשמל נאמד ב-71 אגורות, המחיר היום הינו 18.8 אגורות. היכן יוצבו הפאנלים הסולריים? בזמן שהשטח הקרקעי הפנוי בישראל הולך ומצמצם, בגגות הבתים טמון פוטנציאל לא ממומש. 46% מסך הפוטנציאל לייצור חשמל מאנרגיה סולארית מצוי במרחב הבנוי, אך עדיין ישנם חסמים רגולטוריים בתחום, מה שמוביל לכך שהקמת פאנלים סולאריים על גגות משרדי ממשלה ומוסדות חינוך לא מתבצעת כראוי.

בנוסף, למרות שהמשרד להגנת הסביבה מעריך כי מספרם הכולל של המבנים הציבוריים (הממשלתיים, הלאומיים והעירוניים) הוא 587, מנהל הדיור לבדו מדווח על כ-6,500 מבנים שבאחריותו. הדבר עשוי להעיד כי כל גוף סיווג את השטחים של המבנים השונים בקטגוריות שונות, וכי ההיקף הפוטנציאלי גדול בהרבה מכפי שסבר המשרד להגנת הסביבה.

בלי תוכנית אב למשק האנרגיה

ממחקר של בנק ישראל משנת 2019 עולה כי מצבה של ישראל בתחום תשתיות האנרגיה "סביר", אך המשק אינו ערוך לשינויים באסדרה העולמית, שיחייבו את ישראל לבצע התאמות בתחום הפחתת הפליטות. לפיכך יש צורך לקדם תוכנית אב למשק האנרגיה בישראל, שתביא בחשבון את הצורך לפתח את מערכת ההולכה לשימוש באנרגיות מתחדשות, להגביר את התחרות ולשמור על הביטחון האנרגטי של ישראל.

ואמנם, בשנים האחרונות עמד משרד מבקר המדינה כמה פעמים על הצורך להכין תוכנית אב כזו, אך הדבר לא נעשה. היעדר התוכנית עלול לגרום לכך שפיתוח המשק יתנהל בצורה של הגשמת יעדים נקודתיים, על פני פיתוח משק אנרגיה בראייה מתכללת וארוכת טווח.

בעוד שמדינת ישראל קבעה תוכניות לאומיות שונות להתייעלות אנרגטית, ובהן תוכנית לאומית לצמצום צריכת חשמל, תוכנית לצמצום זיהום אוויר ותוכנית להפחתת פליטות, המבקר קובע כי הטיפול בהפחתת הפליטות התאפיין לעיתים בכך שכל גורם נקט פעולות מנקודת מבט צרה, הנוגעת לתחום פעילותו, בלי להביא בחשבון את השפעת פעולותיו על תחומים אחרים. בנוסף, החלטות רבות מתקבלות בעקבות אי עמידה ביעדי החלטות קודמות, ובשל הצורך להגדיר יעדים ריאליים ומחודשים. לכן, הכנת תוכנית להתייעלות באנרגיה בראייה כוללת היא צעד הכרחי.

יותר הכרזות, פחות ביצועים

דוח המבקר מציב סימן שאלה סביב ניהול משק האנרגיה, בעידן שבו יש צורך למנוע את החרפת המשבר הסביבתי, ולמתן את טביעת הרגל האנושית בסביבה. הוא מצטרף לדוח המידע והמחקר של הכנסת שפורסם השבוע, אשר לפיו תועלות האנרגיה המתחדשת בישראל עדיין מחושבות בהיבט כלכלי צר לטווח הקצר, ללא שקלול עלויות חיצוניות ובהן הפחתת הפליטות, הפחתת הזיהום ועוד.

מדינות רבות בעולם יוצרות תוכניות למעבר לכלכלה דלת פחמן עד 2050. גם ישראל התחייבה להגיש תוכנית בנושא עד סוף 2020, אך בזמן שהעולם מתקדם, הדוח מעורר שאלה - האם ישראל תצליח להדביק את הפערים, ולייצר מערכת הוליסטית אחת שפועלת במשותף ובבירור למיתון השפעות משבר האקלים.

"דוח מבקר המדינה מוכיח כיצד פעם אחר פעם נבחרי הציבור יוצאים בהכרזות 'מפוצצות', והממשלה מקבלת החלטות אך לא מיישמת באופן מלא. זה כמובן לא מפריע לפוליטיקאים ולממשלה להוסיף כמה שנים וכמה אחוזים ולקבוע יעד חדש", אומר פרופ' עדי וולפסון, מומחה לקיימות מהמכללה להנדסה סמי שמעון.

"כל זאת, כשהיעדים נמוכים משמעותית מהיעדים של האנרגיות המתחדשות בעולם, ושעם כל הקידום של הנושא והמעבר לגז טבעי, עדיין פליטות גזי החממה האבסולוטיות מייצור חשמל בישראל צפויות לעלות. בעולם כולו מכינים בימים אלה תוכניות לכלכלה מאופסת פחמן, ובישראל שטופת השמש מבססים את המשק על גז טבעי. משבר האקלים צפוי להשפיע על הכלכלה, על הבריאות ועל הסביבה בישראל יותר ממשבר הקורונה, ומדינת ישראל חייבת להפסיק לטמון את הראש בחול". 

ממשרד התחבורה נמסר בתגובה: "זה למעלה מעשור אגף הרכב פועל לעידוד השימוש בכלי רכב יעילים, ירוקים ובטוחים יותר, תוך שימוש באמצעים רלוונטיים לכל קטגוריית כלי רכב. במטרה לעודד רכישת כלי רכב היברידים וחשמליים, המשרד מעניק הטבה באגרת הרישוי, בנוסף לתועלת החיצונית האמיתית שמתקבלת כתוצאה מהשימוש ברכב.

בעניין האוטובוסים פעל המשרד להסרת החסמים שבתחום אחריותו, ובכללם מכרזי התחבורה הציבורית החדשים, שבהם משרד התחבורה דורש מהמפעיל הזוכה להעמיד אוטובוסים חשמליים ב-50% מצי האוטובוסים העירוני באשכול.

המשרד, במכלול פעולותיו, מקדם תחבורה ציבורית איכותית אשר תהווה תחליף אמיתי לשימוש ברכב הפרטי תוך קידום המשק ברמת התשתיות, דרך טכנולוגיות ועד רמת השירות לנוסע. כל זאת במקביל לחשמול ציי האוטובוסים בישראל. במקביל, מעודד המשרד את השימוש בכלי רכב "ירוקים" ומעודד הקמה של שבילי אופניים ומרחב ידידותי להולכי רגל, במטרה לשפר את איכות החיים והסביבה של כלל משמשי הדרך".

ממשרד האנרגיה נמסק בתגובה: "משרד האנרגיה, בשיתוף רשות החשמל, הכין בשנתיים האחרונות מספר תוכניות אסטרטגיות למשק האנרגיה, תוכנית יעדים למשק לשנים 2030 ובימים אלה כותב המשרד תוכנית אסטרטגית לשנת 2050. במסגרתן ניתן למצוא יעדים קצרי וארוכי טווח, שישמשו בסיס אסטרטגי לפעילות המשרד במשק, ביניהם הגדלת היעד לייצור חשמל מאנרגיות מתחדשותל-30% ב-2030. בעולם הנוכחי, הנתון לשינויים תכופים, פעילות המשרד יוצרת איזון בין תכנון ארוך טווח לגמישות בקבלת ההחלטות.

"בנוגע לטענה על אי עמידה ביעדים של אנרגיות מתחדשות: כל מועדי האסדרות שקבעה רשות החשמל אמורים היו להביא אותנו בסוף 2020 לעמידה ביעד. עקב משבר הקורונה והעיכובים בכל המשק, איפשרנו ליזמיים דחייה מסוימת, ההערכה היא כי נעמוד ביעד בחודשים הראשונים של שנת 2021.

"בנוגע לטענה על עמידה חלקית ביעד ההתייעלות האנרגטית לשנת 2020: עדכון התכנית הלאומית להתייעלות אנרגטית שיציג המשרד בימים הקרובים, קובע את היעדים ואת לוחות זמנים להשגתם. על משרדי הממשלה השונים יואל לבצע את הפעולות הרלוונטיות להשגת היעדים ודרכי הדיווח. אנו פועלים מול הגורמים הרלוונטיים למצוא מקורות תקציביים למימוש התוכנית. מדיניות המשרד להחלפת השימוש בדלקים מזהמים בגז טבעי ובאנרגיות מתחדשות מובילות את ישראל להפחתה של כ-93% בזיהום האוויר והפחתה של כ-50% בפליטת גזי החממה לנפש עד 2030.

"בנוגע לטענות בנושא עמדות הטעינה, על פי חזון משרד האנרגיה: הבא לידי ביטוי בתוכנית יעדי המשרד לשנת 2030, החל משנה זו לא יימכרו יותר בארץ כלי רכב מזהמים המונעים בבנזין או בדיזל, וכל כלי הרכב הפרטיים החדשים בשוק יונעו בחשמל. על מנת לפתור את חסם פריסת עמדות הטעינה, הוביל המשרד פריסה נרחבת של עמדות טעינה בכל רחבי הארץ. לשם כך הוקצו כ-30 מיליון ₪ להקמת כ-2500 נקודות טעינה לכל רוחבה ואורכה של המדינה, והן יהוו את בסיס הטעינה הראשוני במרחב הציבורי ולאפשר את התפתחות משק.

"בנוגע לטענות על אי מימוש הפוטנציאל של גגות לאנרגיה סולארית: התוכנית ל"הגדלת יעדי ייצור החשמל באנרגיות מתחדשות לשנת 2030", שהכינה רשות החשמל, עוסקת בשטחים בעלי פוטנציאל לעמידה ביעד וכוללת מסד נתונים שיביא לניצול שטחים באופן המיטבי.

"בנוגע לטענות על ריבוי תוכניות ומשרדים לא מסונכרנים: המשרד מבקש להקים צוות היגוי בהובלתו ובהשתתפות כל הגורמים המקצועיים הרלוונטיים. המצב הנוכחי, בו מספר משרדים פועלים באותו הנושא במקביל, אינו מביא למקסום התועלות בתחום ההתייעלות באנרגיה".

75% מההשקעות העולמיות בייצור חשמל היו באנרגיות מתחדשות

מרכז המידע והמחקר של הכנסת סקר את ההתקדמות בעולם בנושא אנרגיה מתחדשת. בסוף שנת 2019, 27% מסך ייצור החשמל העולמי הגיעו מאנרגיה מתחדשת (מתוכם, 58% הידרו אלקטרי, 22% אנרגיית רוח ו-10% אנרגיה סולארית).

בעשור האחרון גדל ההספק המותקן בטכנולוגיה הסולארית בשיעור הגדול ביותר מבין טכנולוגיות האנרגיה המתחדשת, בממוצע שנתי של כ-39%. בשל ההוזלה במחירי האנרגיה הסולרית, בשנה החולפת 57% מכלל תוספת ההספק המותקן בעולם היו באנרגיה זו.

כ-75% מההשקעות בתשתיות ייצור חשמל חדשות בשנת 2019 בעולם היו באנרגיות מתחדשות - פי שלושה מההשקעות בתשתיות ייצור חשמל מדלקים מאובנים וגרעיניים. עיקר ההשקעה הייתה בטורבינות רוח ובפאנלים סולריים, בהם הושקעו 143 ו-141 מיליארד דולר בהתאמה. זאת בזמן שבעשור האחרון עלות ייצור קוט"ש מאנרגיה סולרית ירד בכ-87%, כ-20% בשנה בממוצע.

כלומר, כיום אנרגיה סולרית ואנרגיית רוח הן מקורות אנרגיה מתחדשת תחרותיים מבחינת מחיר, גם ביחס לדלקים מאובנים, וללא הפנמת עלויות חיצוניות. קידום מתקני אנרגיה מתחדשת כבר אינו מבוסס על סבסוד משמעותי כפי שהיה בעבר, אלא מהווה אלטרנטיבה כלכלית ותחרותית בתחום החשמל.