רגולציה | ניתוח

פחות פיקוח על תוכן ישראלי, יותר פיקוח על הענקיות הבינ"ל: האתגרים של ועדת פולקמן

לקראת שלב גיבוש המסקנות של הוועדה שהקים שר התקשורת יועז הנדל לאסדרת שוק השידורים, הנה כמה פתרונות אפשריים ששווה לקחת בחשבון • השאלה שנותרה פתוחה: למה נציגי האוצר בדיונים נעמדו על הרגליים האחוריות נגד מיסוי פייסבוק וגוגל בישראל?

רועי פולקמן / צילום: תמר מצפי
רועי פולקמן / צילום: תמר מצפי

בימים האחרונים הגיע לסיומו החלק הציבורי של "ועדת פולקמן", הוועדה שהקים שר התקשורת יועז הנדל על-מנת לבחון את אסדרת שוק השידורים בישראל. בוועדה יושבים פרט לאנשי תקשורת גם נציגים של האוצר והממונה על התחרות כדי לוודא בין היתר מה ההשלכות הרוחביות על השוק מהחלטות שאמורות להתקבל בה. עתה, כשחברי הוועדה אמורים להתכנס לגיבוש המסקנות, אספנו כמה נקודות עיקריות שבהן חשוב לטפל.

ראשית נסביר כי החוקים על-פיהם מתנהל שוק השידורים כיום הם חוקים ארכאיים שחוקקו עוד לפני שהאינטרנט החל לפעול. באותם ימים לכל שחקן בשוק הייתה משבצת שיועדה לו, והמחוקק שרצה לשמור גם על התחרות וגם על היצירה המקומית קבע הגדרות שאמורות היו לקבוע כמה כל גוף צריך להשקיע, באיזה תוכן ומהם הדברים שמותר לשדר. אלא שהעולם החדש הביא עמו שחקנים בינלאומיים שמערערים את המודל הכלכלי של אמצעי התקשורת, והיכולות הטכנולוגיות אפשרו לשחקנים חדשים להפוך באמצעות האינטרנט לשחקניות בשוק השידורים. מגרש המשחקים של התקשורת השתנה. ועדת פולקמן, כמו קודמות לפניה, אמורה לנסות להתאים את הכללים למגרש החדש.

1. חובות אחידות לכל הפלטפורמות

המצב הקיים: מתוך מטרה להגן על היצירה הישראלית מחויבים הערוצים המסחריים קשת ורשת והפלטפורמות המקומיות הוט ו-yes להשקיע ביצירה מקומית. הפלטפורמות מחויבות להשקיע 8% מההכנסות שלהם וקשת ורשת נדרשות להשקיע בסוגה כ-15% מההכנסות ובתוכן מקומי למעלה מ- 40%.

הבעיה: בשנים האחרונות הצטרפו לשוק שחקנים חדשים כמו פרטנר, סלקום ונטפליקס שהולכות ותופסות נתח הולך וגדל משוק השידורים, אך בגלל שהן משודרות על גבי האינטרנט לא חלות עליהן מגבלות רגולטוריות כמו החובה להשקיע בתוכן. לא מדובר בגורם זניח: כבר היום לסלקום ופרטנר יחד יש כבר למעלה מ-500 אלף מנויים ומספר המנויים של נטפליקס בישראל עומד על-פי הערכות על כמיליון. החברות הללו נהנות מהצופה הישראלי ולא רק שאינן מחויבות לייצר עבורו תוכן - הן גם גורמות להקטנת ההשקעה של הגופים שכן מחויבים להשקעה בתוכן המקומי. כל מנוי של פרטנר סלקום או נטפליקס נגרע מהמנויים של הפלטפורמות המחויבות בהשקעה, ההכנסות שלהם יורדות, ומכיוון שהחובה בהשקעה מקומית הינה נגזרת של אחוז מההכנסות, הן מחויבות להשקיע פחות. ללא שינוי המצב צפוי אפילו להחמיר: דיסני עומדת בפני כניסה לארץ עם שירותי הטלוויזיה שלה ואחריה ספקים בינלאומיים נוספים; yes זונחת בהדרגה את הלווין - כבר היום חמישית מהמנויים שלה מגיעים מהאינטרנט ולפי התוכנית העסקית עד 2026 כל השידורים שלה ישודרו באמצעות האינטרנט, מה שאומר שפורמאלית אם לא ישונה החוק לא יחולו על החברה מחויבויות הפקה. זה אולי נראה כמו עתיד רחוק, אבל אם החוקים לא ישונו היצירה הישראלית תהיה תלויה לחלוטין בהחלטות המסחריות של גופי השידור, שכלל לא בטוח שיעדיפו להשקיע בייצור תוכן מקומי יקר במקום לקנות תוכן בינלאומי זול.

הפתרון האפשרי: רגולציה עיוורת פלטפורמה. מי שמשדר - שישקיע ללא כל קשר לסוג הפלטפורמה עליה מתקיימים השידורים.

אבי ניר, מנכ"ל קשת / צילום: רונן אקרמן
 אבי ניר, מנכ"ל קשת / צילום: רונן אקרמן

2. טיפול ייחודי בענקיות הבינלאומיות

המצב הקיים: החוק הישראלי נוצר על-מנת לסדר את יחסי הכוחות בין השחקנים המקומיים בתקופה שמי שהשפיע על התנהלות כלי התקשורת כולם והגופים המשדרים בפרט היו רק שחקנים ישראלים. אלא שכיום אלה דווקא השחקנים הבינלאומיים שמשפיעים באופן דרמטי על השחקנים המקומיים - גוגל ופייסבוק שנוגסות נתח משמעותי מתקציבי הפרסום ומסכנות את המודל הכלכלי של כלל תעשיית התוכן, ונטפליקס ש"גונבת" עיניים צופות, מעבירה את הצרכנים לפלטפורמה נטולת פרסום ופוגעת בעקיפין ברייטינג של הערוצים המסחריים.

הבעיה: גוגל ופייסבוק אינן חברות ישראליות אך הן מתפרנסות היטב מהקהל המקומי. כיום למעלה משליש מעוגת הפרסום בישראל מופנה לפרסום בדיגיטל - ושם החלק הארי מופנה לפרסום בגוגל ופייסבוק (לפני שלוקחים בחשבון את הפרסום של חברות ישראליות לחו"ל). אך החברות אינן משלמות בישראל מס ולכן מאומה מהכסף לא חוזר לקופת המדינה והן גם לא מחויבות בדרך כלשהי להשקיע בתעשיית התוכן המקומית שאותה הן ממוטטות בהדרגה. בעבר יזם אגף התקציבים באוצר ביחד עם רשות המיסים מהלך שאמור היה להביא למיסוי החברות הבינלאומיות, ואפילו החלו לגבש טיוטת חוק שאמורה הייתה להסדיר את הנושא. אלא שהמהלך נעצר בעיקר משיקולים מדיניים. האמריקאים שהתמודדו אז עם ניסיונות מיסוי שנעשו בצרפת הגיבו באיומים להטלת מס גבוה על מוצרים צרפתיים במידה והצרפתים ינקטו מהלך חד צדדי. בשיחות עם נציגי האוצר מישראל ביקשו האמריקאים שישראל תחכה, שלא תהיה הראשונה שתנקוט מהלך כזה, שתמתין להחלטה מסודרת של ה-OECD ונצטרף למה שיוחלט. באוצר החליטו שלא שלישראל אין מה להרוויח מלקפוץ בראש ואולי צריך לתת למישהו אחר להוציא עבורנו את הערמונים מהאש. לאמריקאים הובהר שישראל לא תעשה דבר שלא מקובל עליהם עד גיבוש ההמלצות, ובדיוני הוועדה היו אלה דווקא נציגי האוצר שלפי גורמים "נעמדו על הרגליים האחוריות" והבהירו שאין לוועדה מנדט לעסוק בנושא. אלא שבאופן פרדוקסאלי היום המצב השתנה, ודווקא האמריקאים שעד זמן לא רב ניסו להגן על ענקיות הטכנולוגיה הם אלה שמובילים ניסיונות למתן את כוחן להשית עליהן רגולציה כלשהי. זה לא אומר בהכרח שישראל צריכה להיות הראשונה שתנקוט צעד אקטיבי של מיסוי אבל העמדה העיקשת שלא לעסוק בנושא תמוהה. 

האוצר נקט עמדה תמוהה גם בכל מה שקשור להתנהלות מול נטפליקס: לפני מספר חודשים הגיעו נציגים של נטפליקס כדי לבדוק אפשרות שנטפליקס ישקיעו בהפקות בארץ תמורת השתתפות משמעותית של האוצר בהפקות או הטבות אחרות. באוצר אפילו לא בחנו את הנושא והיוזמה נתקעה.

הפתרון האפשרי: במקום לטמון את הראש בחול ולהתעלם מגוגל ופייסבוק יכולה וועדת פולקמן לגבש החלטה מקצועית עקרונית לגבי מה נכון לשוק הישראלי ולקבוע שיישום ההמלצה יעשה לאחר שבמדינות ה OECD יגובש הסדר כולל לפיו תנהג גם ישראל, בתיאום עם האמריקאים וכמובן עם משרד האוצר. חשוב להבהיר כי מיסוי לא יפתור את בעיית תעשיית התוכן, כי המיסים ילכו לקופת המדינה וכלל לא בטוח שכל הכסף יחזור לגופי התוכן. אבל החלטה עקרונית כזאת עשויה לשמש קטליזטור לגוגל ופייסבוק שסביר שמעדיפות להימנע מרגולציה ולדחוף אותם לתמוך בתעשייה המקומית באמצעות קרנות ייעודיות שהכסף שלהם יופנה ליצרני תוכן וחדשות.

באשר לנטפליקס נראה כי בנושא הזה הוועדה יותר "מבושלת" ונשקלת האפשרות או לחייב את החברה סכום מסוים מתוך הכנסותיה או אחוז מסוים מהקטלוג שלה בתוכן מקומי, או לפעול ליצירת תמריצים כלכליים שיהפכו את ישראל למקום נוח עבורה להפקות.

עדי סופר תאני, מנכ"לית פייסבוק / צילום: איל יצהר, גלובס
 עדי סופר תאני, מנכ"לית פייסבוק / צילום: איל יצהר, גלובס

3. תשלום על התוכן תמורת פרסום וחדשות

המצב הקיים: החוק מגדיר את המודל הכלכלי על בסיסו אמורים השחקנים בשוק השידורים להתקיים. הערוצים המסחריים חיים מפרסום, וכפועל יוצא מכך הם אינם יכולים לגבות תשלום על התוכן שלהם מהפלטפורמות המסורתיות (הוט ו-yes), ואילו הוט ו-yes אמורות להתקיים מדמי מנוי ואסור להi לשווק פרסום ולייצר חדשות. בכל הקשור לשידורי OTT קיים צו שעה המאפשר לקשת ורשת לגבות מהפלטפורמות תשלום עבור התוכן, ולכן פרטנר וסלקום משלמות לערוצים על התוכניות שלהם שמועברות על הפלטפורמה.

הבעיה: בין הערוצים המסחריים לפלטפורמות המסחריות קיים ויכוח עתיק יומין לגבי מי מפסיד יותר מהחוק כפי שהוא קיים - מאחר ולמעלה ממחצית הצפייה בהוט ו-yes היא של הערוצים המסחריים, הם מאמינים שהם אלה שתורמים לפלטפורמות. לשיטתם התוכן שהם מייצרים הוא נכס מסחרי וקניין רוחני, בעוד אפיקי ההכנסה שלהם נשחקים בגלל השינויים בשוק החוק לא מאפשר להם לפתח אפיקי הכנסה חדשים ולגבות תשלום על הנכס הכי משמעותי שלהם.

בהוט ו-yes רואים כמובן את הדברים אחרת: לשיטתם הם אלה שהיו התשתית לשגשוגה של הטלוויזיה המסחרית, ואלמלא הפלטפורמה שהם העניקו קשת ורשת לא היו מגיעים בכלל לכל בית ובית. גם הטענות על שחיקת המודל הכלכלי לא מתעכלות להם בקלות. אל מול האתגרים הבינלאומיים בדמות נטפליקס דיסני ואחרים, הם מתקשרים לחוש רחמים על קשת שחולשת על נתח כה משמעותי מעוגת הפרסום בטלוויזיה, שעדיין שווה מיליוני שקלים בשנה.

הפתרון האפשרי: להגדיר מחדש את מגרש המשחקים, ולאפשר לכל קבוצה לתפוס כל פוזיציה כלכלית. כלומר לאפשר לערוצים המסחריים לגבות כסף על התוכן ולהוט ו-yes להגיש פרסומות ולהפיק חדשות. לתת לכוחות השוק לסדר את עצמם. הוט ו-yes יצטרכו להחליט האם והיכן שווה להן להגיש פרסום כי כלל לא בטוח שהצופה שמשלם כיום דמי מנוי ונהנה ממרבית הערוצים ללא פרסומות יראה בעין יפה ניסיונות "לדחוף" לו פרסומות גם שם. צריך יהיה לראות גם כיצד מגינים על אמצעי תקשורת אחרים כמו העיתונות והרדיו מפני ההשלכות שעשויות להיות לפתיחת פרסום בכבלים, וכיצד מוודאים שאותן מגבלות שחלות על חברות החדשות יחולו גם על שחקנים חדשים אם יקומו, אבל השאיפה צריכה להיות לפתוח כמה שיותר ולהתערב כמה שפחות.

4. צמצום הגורמים המפקחים

המצב הקיים: בישראל קיימים שני גורמי רגולציה המפקחים על שוק השידורים - מועצת הכבלים והלוויין והרשות השנייה.

הבעיה: פרט לכך שמדובר בהוצאה כספית גדולה ומיותרת של מיליוני שקלים בשנה, הפעילות הנפרדת של שני רגולטורים יוצרת שתי מערכות כללים לא מתואמות שלא בהכרח משחקות לטובת הצופה (למשל בשידורי ערוץ 26 של האח הגדול תהיה גמישות רבה יותר לתוכן שיווקי לעומת אותו פריים שישודר ברשת). לרגולטורים יש יכולת התערבות עד לפרטי פרטים במה ישדרו הערוצים, באיזה ז'אנר, באופן שפוגע לעיתים בהחלטות המסחריות ללא הצדקה אמיתית.

הפתרון האפשרי: ליישם סוף סוף את קונספציית "ברית המועצות" וליצור רגולטור אחד שרואה ומפקח על כל השחקנים בשוק השידורים. הגוף צריך להפעיל רגולציה הדוקה במקומות בהם יש לכך חשיבות - בנושאים כמו חדשות, תוכן שיווקי וכדומה, ולהקל רגולציה במקומות שבהן נוכחותו איננה נדרשת - למשל בפירוט תתי הז'אנרים שהמורשים לשידור אמורים להפיק תוכן. 

טרם התקבלה תגובת האוצר לדברים.

צרו איתנו קשר *5988