רשות התחרות בודקת: האם שפיר הנדסה היא גורם ריכוזי?

החברה הציבורית מחזיקה ברישיונות לפרויקטים בהיקף של עשרות מיליארדי שקלים בתחומי תשתית חיונית • החלטה שהחברה היא "גורם ריכוזי" תחייב את הרגולטור המבקש להקצות לה רישיון להיוועץ עם ועדת הריכוזיות • הוועדה עשויה להמליץ לאסור על החברה לזכות ברישיונות או בזכויות מהמדינה

משאיות של שפיר הנדסה / צילום: מצגת החברה
משאיות של שפיר הנדסה / צילום: מצגת החברה

רשות התחרות בראשות עו"ד מיכל הלפרין בוחנת אם חברת שפיר הנדסה מהווה "גורם ריכוזי" לפי החוק לקידום התחרות וצמצום הריכוזיות. אם הרשות תחליט לכלול את החברה ברשימת הגורמים הריכוזיים המשמעות היא כי ועדת הריכוזיות תידרש להביע את עמדתה ולשקול שיקולי ריכוזיות כלל-משקית בכל פעם ששפיר תבקש לקבל רישיון או זכות מהמדינה. הגורם הממשלתי נותן הרישיון או הזכות הוא המחליט, אך לוועדה השפעה משמעותית.

חוק הריכוזיות קובע כי "גורם ריכוזי" הוא, בין היתר, מי ש"הוא או קבוצת המחזיקים אליה הוא משתייך, בעלי זכות בלפחות ארבעה תחומי תשתית חיונית באמצעות לפחות עשרה רישיונות או חוזים".

שפיר הנדסה שבעלי השליטה בה הם האחים הראל (המנכ"ל), גיל, חן וישראל היא גורם דומיננטי במשק הישראלי ופועלת בתחומים שונים, כאשר חלק גדול מפעילותה עוסק בתחומי תשתית חיונית. בידי שפיר החזקות רבות בעלות עניין ציבורי והתקשרויות בהיקף משמעותי מול גורמי ממשלה שונים. שפיר נסחרת בבורסה בשווי של כ-8 מיליארד שקל ורשמה הכנסות בהיקף של 2.54 מיליארד שקל בשלושת הרבעונים הראשונים של 2020.

מי שעומד בראש ועדת הריכוזיות היא הלפרין. לצדה מנכ"ל משרד האוצר קובי בליטשטיין ויו"ר המועצה הלאומית לכלכלה, אבי שמחון. הוועדה ממליצה למשרדי הממשלה המעניקים זכויות ורישיונות מטעם המדינה.

אם ועדת הריכוזיות תחליט לכלול את שפיר ברשימת הגופים הריכוזיים - ההחלטה תחייב שקילת שיקולי ריכוזיות כלל-משקית בנוגע להקצאת זכויות נוספות לשפיר בתחומי תשתית חיונית, ותחייב את הרגולטור המבקש להקצות לה זכות להיוועץ עם ועדת הריכוזיות. בתחום הבנייה והנדל"ן נראה שלא תהיה השפעה על המכרזים, ככל שלא מדובר בזכויות הניתנות לפי הדין. בחינת ועדת הריכוזיות נועדה להבטיח כי בידי חברה המוגדרת כ"גורם ריכוזי" לא ייווצר כוח מיקוח והשפעה, שעלולים להביא לפגיעה ברווחת הצרכן ולתרום ליצירת עיוותים וכשלי שוק.

שבעה תחומי תשתית

שפיר לא נכללה עד כה ברשימת הגורמים הריכוזיים שמתפרסמת מדי שנה על-ידי הוועדה. שפיר או חברות הנשלטות על-ידה הן בעלות זכויות בתחומי תשתיות חיונית - באמצעות למעלה מ-10 זכויות ורישיונות שניתנו לה על-ידי מדינת ישראל. תחומי התשתיות החיוניות שבהן מחזיקה שפיר רישיונות או זכויות הם - חלוקת גז, רכבות, כבישים, מחצבים, נמלים, מכרות (פצלי שמן), חיפושי גז ונפט.

בתחום הנפט - שפיר הנדסה היא בעלת 50% מרישיון חיפוש נפט ביבשה באזור הדרום ובעלת 100% מרישיון חיפוש נפט ביבשה; בתחום המכרות - חברה בת של שפיר, "שפיר תעשיות", הייתה עד לאחרונה בעלת רישיון חיפוש פצלי שמן שמהם ניתן להפיק אנרגיה בצורת נפט וגז; בתחום החיצוב - "שפיר תעשיות" היא בעלת ארבעה רישיונות חציבה לגיר ודלומיט; בתחום משק הגז הטבעי - חברה בת של שפיר (50%), "סופר אנ.ג’י", היא בעלת רישיון לחלקת גז טבעי באזור חדרה והעמקים ובמרכז.

 
  

תחום תשתית חיונית נוסף שבו מחזיקה שפיר הנדסה רישיון הוא מסילות ברזל - חברה בת של שפיר (50%) היא בעלת זיכיון להקמה, תפעול ותחזוקה של "הקו האדום" ותפעול "הקו הירוק" של הרכבת הקלה בירושלים; גם בתחום הכבישים - חברה בת בשליטה מלאה של שפיר, "הנתיב המהיר", היא בעלת זיכיון להקמה ותפעול של הנתיב המהיר בכניסה לת"א; בנוסף, חברה בת של שפיר (50%), "שפיר-פיצרוטי", היא בעלת זיכיון להקמת ותפעול פרויקט "דרך מהירה מס’ 16", שהוא כביש כניסה נוסף לעיר ירושלים; וחברה בת אחרת של שפיר (80%) וכן "שפיר הנדסה חוצה ישראל צפון" היא בעלת זיכיון להארכת כביש חוצה ישראל צפונה מיוקנעם ועד סומך.

כיום שפיר מתמודדת במכרזי ענק בהיקף של למעלה מ-20 מיליארד שקלים, וביניהם ארבעה תחומי תשתיות חיוניות חדשים: הקמת הנתיבים המהירים בגוש דן; מכרז פינוי בסיס צה"ל מגוש דן ולוד עבור משרד הביטחון; מכרז להקמת קריית המודיעין בנגב עבור משהב"ט; הקמת הקו הירוק והסגול של הרכבת הקלה בת"א; מכרז האנרגיה בדימונה; מכרז להקמת מתקן ההתפלה בגליל; ותיקון מתקן ההתפלה באשדוד עבור מקורות.

הקמת נמלים

לצד אלו זכתה שפיר בשנתיים האחרונות במכרזי ענק, בהם: הקמת נמל חיפה ונמל הדרום, הקמת בסיס מרכזי הלוגיסטיקה בדרום עבור משרד הביטחון, הרחבת כנסת ישראל, הקמת חניון הלאום, הקמת חלקים נרחבים מהעיר "חירש" ועוד.

מדובר ברישיונות וחוזים שבהם מחזיקה שפיר, מול גורמי ממשלה שונים, אשר אינם בתחומי "תשתית חיונית" לפי חוק הריכוזיות. אולם הן בעלות עניין ציבורי משמעותי, בהתחשב בטבען ובהיקפן.

בין הפרויקטים: פרויקט הקמת נמל המפרץ בהיקף של כ-4 מיליארד שקל; פרויקט נמל הדרום בהיקף של כ-730 מיליון שקל; פרויקט חריש - פרויקט מסוג "תכנן ובנה" ביישוב חריש, הכולל בניית כ- 1,500 יחידות, שטחי מסחר מוסדות חינוך, פיתוח ותשתיות. היקף הפרויקט מעל מיליארד שקל.

בשנת 2018 זכתה שפיר בפרויקט בינוי ושיפוץ כנסת ישראל, שכולל תכנון, הקמה ותחזוקה לתקופה של 25 שנה של אגף משרדים חדש, חניון תת-קרקעי ופיתוח במתחם כנסת ישראל; בשנת 2020 חתמה שפיר עם המדינה על הסכם להקמת "מרכז הספקה אחוד" של צה"ל הכולל הקמת שלושה מרכזים לוגיסטיים לצה"ל. היקף הפרויקט הוא 6.75 מיליארד שקל; בשנת 2000 חתמה שפיר עם החשב הכללי ועיריית ירושלים על הקמת ותפעול חניון הלאום.

הגדלת התחרות

חוק הריכוזיות נחקק ב-2013 ונועד לפתור מצב שבו יש גורמים המחזיקים בשלוחות בכל זרועות המשק. לפי דוח של מרכז המחקר והמידע של הכנסת מ-2020, שנועד לבחון את ההשפעות הכלכליות של חוק הריכוזיות על המשק, הנחת המוצא היא כי גורם שמתקיימים בו תנאים להכללתו ברשימת הגורמים הריכוזיים הוא גורם משמעותי במשק, המרכז בידו עוצמה והשפעה, ובכלל זה על הגורמים המעניקים זכויות לפי החוק. כמו כן, "גורם ריכוזי", המחזיק בנכסים רבים של המדינה עשוי להפוך לגוף גדול מדי מכדי להיכשל (Too Big to Fail), והמערכת הרגולטורית והמערכת הפיננסית עשויות להחליט החלטות המושפעות מהחשש לסיכון מערכתי עקב נפילת אותו גורם.

בדברי ההסבר לחוק הריכוזיות צוין, כי המטרה בסיווג גורם כ"גורם ריכוזי" היא לצמצם את ההתרחבות של גורמים אלה לתחומי תשתית נוספים, למנוע את שילוב הזיקות וההשפעה בין תחומי משק שונים ולקדם את הגדלת מספר השחקנים בתחום התשתיות החיוניות.
החוק הוביל לשינויים בעקבות הדרישה להפריד בין נכסים ריאליים לפיננסיים ולמכירות משמעותיות בשוק. כך, משפחת עופר הפרידה את ההחזקות בין בנק מזרחי ומניות מליסרון. החוק גם הוביל את צדיק בינו למכור את השליטה בפז ולהמשיך להחזיק את השליטה בבנק הבינלאומי.

ועדת הריכוזיות מפרסמת רשימה אחת לשנה, לאחר שהחברות מוציאות דוחות שנתיים. הרשות גם מעדכנת את הרשימות בהתאם לצורך שנוצר בשוק. בין הגופים הנכללים ברשימות ניתן למצוא את הבנקים הגדולים, גופים פיננסיים, כדוגמת פסגות ודש, אי.די.בי, קבוצת עידן עופר וקבוצת תשובה. חברות עשויות להיכלל ברשימה גם לפי היקף המחזור או האשראי שלהן. גם שליטה באמצעי תקשורת הופכת גורם לריכוזי - וכך ניתן למצוא את קשת, רשת, תחנות רדיו, עיתונים וגם הבעלים של עיתון גלובס ברשימת הגורמים הריכוזיים.

החברות לא מחויבות בדיווח לרשות אם הן עונות להגדרת החוק כגורם ריכוזי. הנטל הוא על הרשות. הרשות אוספת נתונים על החברות ופעילות המשק. אולם ייתכן מצב שבו חברות יישארו מתחת לרדאר. הרשות יכולה לפנות ולקבל מידע ממשרדי הממשלה האחראים על מתן זכויות ורישיונות.

לוועדת הריכוזיות השפעה משמעותית על השוק - במקרה של עידן עופר, המליצה הוועדה שלא לאשר זכויות כרייה של פצלי שמן, והרישיון לא ניתן. כך היה גם במקרה של שימוש בתחנת כוח חשמלית, שרק בזכות פשרה עם רשות התחרות התאפשר לחברה מקבוצת עופר לקבל היתר מרשות החשמל. הפשרה הייתה ויתור על אחזקות ברשת.
לאחרונה המליצה הוועדה כי קבוצת תשובה לא תקבל רישיון חיפוש גז טבעי, וההחלטה מונחת לפתחו של שר האנרגיה. בנוסף, במכרז הרכבת הקלה בירושלים התנגדה הוועדה להשתתפות שיכון ובינוי שהייתה אז בשליטת שרי אריסון, ששלטה אז גם בבנק הפועלים וגם במפעלי מלח הארץ.

שפיר הנדסה: "החברה אינה 'גורם ריכוזי'"

חברת שפיר הנדסה מסרה בתגובה: "לגישת החברה, שפיר אינה 'גורם ריכוזי'. לצערנו, בפנייה לרשות נעשה ערבוב מוחלט בין תחומים המוגדרים כ'תשתית חיונית' לבין פרויקטים שאינם נמנים כלל כתשתית חיונית, לצורכי הגדרת גוף כלשהו כ'גורם ריכוזי' בהתאם לחוק.

"למשל, מכרזי התשתיות, בהם זכתה קבוצת שפיר ב-20 השנה האחרונות, לאור ניסיונה ומומחיותה הרבה בפרויקטים מורכבים, אינם נמנים על תחומי תשתית חיוניים לצורכי הגדרת 'גורם ריכוזי' ואינם רלוונטיים.

"יתרה מכך, חלק מהרישיונות בתחומי חיפוש הנפט, הגז הטבעי, הפעלת רכבת קלה והפעלת כבישים ואחזקתם המוחזקים על-ידי קבוצת שפיר, הינם באחזקה משותפת ביחד עם חברות אחרות בחלקים שווים, ללא שליטה בלעדית של מי מהשותפים ברישיונות אלה.

"ביחס לחלק אחר מהרישיונות, המכרזים והפרויקטים המוזכרים בפנייה, נציין כי תוקפם פקע ו/או לא נעשה בהם שימוש מסיבות שאינן נעוצות בחברה, ו/או כלל לא התקבלו או לא נכנסו לתוקף בהתאם להוראות החוק ו/או הוכרז בהם זוכה שאינו שפיר.

"מובן כי שפיר תשתף פעולה עם רשות התחרות בבדיקה ותעביר התייחסותה הפרטנית כמקובל אל הרשות".

מרשות התחרות נמסר כי הנושא בבחינה.

צרו איתנו קשר *5988