מבקר המדינה: הריכוזיות בענף המזון חוגגת, פערי המחירים מהעולם מתרחבים, אבל לא מוכרזים מונופולים חדשים

ריכוזיות גבוהה בענף המזון, פעילות לוקה בחסר של רשות התחרות ושל הרשות להגנת הצרכן, היעדר מעקב מספק של גופים אלה אחר החוק לקידום התחרות בענף המזון, הפחתות מכסים לא יעילות ורגולציה מכבידה - אלה הן רק חלק מהסיבות שמונה בדוח מבקר המדינה, מתניהו אנגלמן, ליוקר המחיה הגבוה בענף המזון הישראלי.

מחירי המזון בישראל גבוהים מהממוצע במדינות ה-OECD ב-37% (נכון לשנת 2017). בהשוואה למדינות האיחוד האירופי .הפער משמעותי אף יותר ועומד על כ-51% במונחי כוח קנייה. על-פי הדוח, לא זאת בלבד - מחירי המזון עלו בהתמדה בעשור האחרון. זאת על אף המחאה החברתית ב-2011 וחרף הוועדות, החוקים והרפורמות שהתרחשו בעקבותיה.

בדוח מצוין כי התאחדות התעשיינים טענה להגנתה כי על-פי נתוני ה-OECD, מדדי המחירים לצרכן של מזון ומשקאות שאינם אלכוהוליים עלו בישראל בשנים 2012-2019 בשיעור מתון ביחס למדינות הארגון ומדינות האיחוד האירופי - מה שמצביע על צמצום פערי המחירים בין מדינות אלה לישראל. 

  

הריכוזיות והמונופולים חולשים על הענף

נתח השוק של חמשת הספקים הגדולים בענף המזון - תנובה, שטראוס, אסם, החברה המרכזית למשקאות ויוניליוור - ירד בשנת 2020 ל-38.5%, לעומת 42.5% בשנת 2011, אולם עדיין מדובר בריכוזיות גבוהה, כאשר הנתח של תנובה הוא 12% משוק המזון, של שטראוס 10%, ושל אסם 7.5%. לפי המבקר, נתח השוק הממוצע של עשרת הספקים הגדולים בענף המזון ותחום מוצרי הצריכה בשנים 2015-2020 הוא כ-54%.

הריכוזיות ניכרת גם כאשר בוחנים קטגוריות ספציפיות של מוצרי מזון. מחקר של הרשות להגנת הצרכן מ-2019 העלה כי במוצרים כמו לבן ואשל, גבינת קוטג', פורמולה חלב אם (99%) וקטשופ (94%), נתח השוק של שלוש החברות הגדולות בקטגוריה גבוה מ-90%. בקוטג', לבן ואשל, נתח השוק שלהן הוא 100%.

הדוח התייחס גם לששת קמעונאי המזון בישראל הנסחרים בבורסה: שופרסל, רמי לוי, טיב טעם, ויקטורי, פרשמרקט ויוחננוף, שמפעילים יותר מ-400 חנויות גדולות. שופרסל היא בעלת נתח השוק הגדול ביותר בשוק הזה, 20% נכון ל-2019.

המבקר ניתח את הדוחות הכספיים של ששת קמעונאי המזון ב-2012-2019. הניתוח כלל את בדיקת שיעורי הרווח הגולמי והרווח התפעולי לעומת המכירות. שיעור הרווח הגולמי מההכנסות בשנים 2012-2014 עמד על כ-24% בממוצע. בשנים 2015-2019 הוא עלה ל-25%.

הקורונה הגדילה את הכנסות הקמעונאים

משבר הקורונה לא נעלם ממגמות הצריכה בישראל. לפי המבקר, דוחותיהם הכספיים של קמעונאי המזון הנסחרים בבורסה לחציון הראשון של שנת 2020 מצביעים על גידול בהכנסות ובשיעורי הרווחיות הגולמית והתפעולית בהשוואה לחציון הראשון של שנת 2019. כלל הרשתות הגדילו את מכירותיהן בשיעורים הנעים בין כ-4% לכ-54%, ובממוצע כ-14%.

התאחדות התעשיינים מסרה למבקר בהקשר זה כי בממוצע, מחירי המזון לא עלו בכל שנת 2020, בניגוד לעלייה של כ-3.4% במדינות ה-OECD ו-2.7% במדינות האיחוד האירופי.

הדוח מחדד כי באופן פרדוקסלי, דווקא המתגוררים בפריפריה סובלים ממחירי מזון גבוהים יותר בהשוואה למתגוררים ביישובים אחרים. זאת לא פעם על רקע ריכוזיות גבוהה של קמעונאיים. לפי הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, כ-10% ממשקי-הבית ביישובי הפריפריה ויתרו בשנה האחרונה על אוכל עקב קשיים כלכליים, לעומת כ-6% מיישובי המרכז.

המבקר מאשים את רשות התחרות: "לא בחנה את השפעתו של החוק על הריכוזיות הגיאוגרפית ועל מחירי המצרכים באזורים אלה".

מסרבים לקרוא למונופול בשמו

לפי הדוח, מזה 20 שנה לא הכריזה רשות התחרות על מונופול בשוק המזון, ומ-2014 לא הכריזה על קבוצות ריכוז בענף המזון ובתחום מוצרי הצריכה. "חשיבות הכרזה על בעל מונופולין היא צעד ראשון בתהליך מתן הוראות לצמצום הפגיעה בתחרות, בציבור ובסיוע לאכיפה אזרחית", כותב המבקר. "ההכרזה על מונופולין מקלה על ביצוע אכיפה פרטית לצד אכיפה בידי רשויות המדינה".

בדוח נכתב כי בפגישה של צוות הביקורת מינואר 2020 עם הממונה על התחרות, עו"ד מיכל הלפרין, היא ציינה כי תהליך הוכחת קיומו של מונופולין וההכרזה עליו מורכבים. לדבריה, בעלי המונופולין המוכרזים מערערים לא אחת על ההכרזה לבית הדין לתחרות, והתהליך כולו דורש משאבים רבים מרשות התחרות ואף עלול לארוך שנים.

משרד מבקר המדינה ממליץ לרשות התחרות לבחון באילו ענפים פועלות קבוצות ריכוז ומה הדרכים בהן הן פועלות לצמצום התחרות באותם ענפים. כמו כן, המבקר קורא לרשות התחרות לבחון את החסמים לפתיחת ענפים אלו למתחרים נוספים.

עוד נמצא כי עד מועד סיום הביקורת, כשש שנים מיום כניסתו לתוקף של החוק לקידום התחרות בענף המזון, לא בחנו רשות התחרות והרשות להגנת הצרכן, כל אחת בתחומה, את השפעתו של החוק. גם בנוגע להגברת התחרות בענף המזון, גם בתחום מוצרי הצריכה וגם באשר לשינויים במחירי המצרכים.

בין היבוא לתחרות

אף שליבוא יש תפקיד מרכזי בישראל כמחולל תחרות, הרי שבפועל, טוען המבקר על בסיס הנאמר בוועדת לנג להגברת התחרות והסרת חסמים ביבוא, יבואנים ישירים ("רשמיים") מצויים לעתים בהסכמי בלעדיות מול ספקים, שעשויים לחסום ניסיונות לתחרות מצד יבואנים אחרים.

ואכן משרד הכלכלה מצא בסקירה מ-2017 כי בסל מוצרים שנדגם בקטגוריות מוטות יבוא המחירים גבוהים בכ-48% בהשוואה לממוצע של קבוצת מדינות שנבדקו, כולל צרפת, ארה"ב, גרמניה ויוון.  בסל מוצרים שנדגם בקטגוריות מוצר מוטות יצור מקומי, המחירים נמצאו זולים בכ-35% מהממוצע במדינות שפורטו, אף שגם בהם מתקיים יבוא.

המבקר ממליץ לרשות התחרות להמשיך לבחון חלופות ולגבש אמצעים מתאימים לפעולה מול היבואנים הישירים למניעת הפגיעה בתחרות. בנוסף הוא קורא לרשות "לבחון את הדרכים להפחתת החסמים ליבוא מקביל, תוך התמקדות בענפים בהם מחיר המוצר גבוה בשיעור ניכר מהמחיר בחו"ל".

המכס הגבוה על ענף החקלאות

הפחתת מכסים בענף החקלאות יכולה לעודד עוד שחקנים להיכנס לתחום, לעודד תחרות ולתרום להפחתת מחירים, קובע המבקר. "שיעורי המכס על חלק ממוצרי החקלאות בענף המזון גבוהים לעומת שאר הענפים שעליהם מוטל מכס", כותב המבקר, ולכן הוא ממליץ שמשרד האוצר ורשות המסים, בשיתוף משרדי הכלכלה והחקלאות ורשות התחרות, "יבחנו מפעם לפעם את ההצדקה הכלכלית וכל הצדקה אחרת להטלת מכסים על מוצרים אלה (כמו שום טרי, יין, פילה אמנון קפוא, דלעת, ה"ו), כדי להגן על מוצרים מתוצרת מקומית".

גורם נוסף שתורם למחירים גבוהים בפירות וירקות מסוימים הוא עודף בירוקרטיה. למשרד החקלאות נדרשות בין שנתיים לארבע שנים כדי לטפל בבקשות של יבואני פירות וירקות. הדוח מזהיר: "העיכוב הממושך בהשלמת הליך הערכת הסיכונים גורם בפועל לחסימת יבוא של פירות חדשים ושל פירות מוכרים ממדינות חדשות. יבוא ממספר מצומצם של מדינות עלול לגרום להיעדר תחרות שיוביל להתייקרות הפירות".

ממשרד האוצר נמסר: "העלות המשקית של חסמי היבוא בחקלאות מגיעים ל-16 מיליארדי שקל בשנה, כאשר ההשפעה על משק בית בעשירונים הנמוכים נאמדת ב-350 שקל לחודש. על מנת לטפל ביוקר המחיה מקדם המשרד מהלכים להפחתת מכסים ולהסרת חסמי יבוא. המשרד מקדם מהלך של מעבר לתמיכה ישירה בענפי החקלאות, שיאפשר שמירה על החקלאות המקומית תוך פתיחת השוק לתחרות והוזלת המחירים לצרכנים. בנוסף, בשנה האחרונה חתם שר האוצר על צווים להפחתת מכסים בדגים ובחמאה, פעולות שהביאו להפחתת מחירים משמעותית במחירי הדגים ולפתרון המחסור הממושך בחמאה".

מאיגוד תעשיות המזון בהתאחדות התעשיינים נמסר: "לפי נתוני האמת של הלמ״ס וה-OECD, מחירי מוצרי תעשיית המזון הישראלית ירדו בעשור האחרון ב-2% ואילו באירופה המחירים התייקרו פי 4 ביחס למה שמשלם הצרכן הישראלי. מדובר בתופעה חריגה וחסרת תקדים בכל קנה מידה. המודל בו בחר מבקר המדינה להציג את הנתונים אינו מקובל על ה OECD, רצוף בסתירות ומושפע בעיקר מפערים בשער החליפין. לשם המחשה, על פי מודל זה, מחירי המזון בישראל היו זולים באופן משמעותי מהמחירים באירופה לפני המחאה החברתית. במשך העשור האחרון כמו גם בתקופת הקורונה תעשיית המזון הישראלית הייתה היחידה בעולם שמחירי מוצריה הוזלו למרות התייקרויות תשומות ייצור. השילוב של צמצום פערי מחירי המזון בישראל בהשוואה למדינות OECD לצד גידול משמעותי בשכר הממוצע הביא לשיפור משמעותי ברמת החיים בישראל בהיבט השכר הממוצע ומחירי מוצרי מזון, כפי שמופיע בדוח המבקר עצמו ".