להתאים את השכר לכישורים, לבטל את החזקת הרכב: זה מה שחושבים ב-OECD על המגזר הציבורי בישראל

הוצאות השכר במגזר הציבורי בישראל גבוהות מממוצע ה-OECD. במדינות ה-OECD, ממשלות מוציאות כ-9.5% מהתמ"ג וכ-22% מההוצאה הציבורית שלהן על שכר כוח העבודה במגזר הציבורי. בישראל, כ-10.5% ו-26% בהתאמה. סכסוכי העבודה בישראל הפכו לדרך המקובלת להגיע להסכם ומספר הסכסוכים והשביתות והעלות שלהם במונחים של ימי עבודה אבודים, גבוהים מאוד בהשוואה למדינות אחרות ב-OECD. בין 2008 ל-2018 איבדו כל 1,000 עובדים במשק הישראלי מעל 80 ימי עבודה בממוצע בשנה בשל סכסוכי עבודה, וזאת לעומת כ-40 בלבד באיטליה, כ-30 ימים באירלנד ופינלנד, כ-20 ימים בבריטניה וימים בודדים בלבד בארצות הברית, ניו זילנד, הונגריה ופולין. ישראל ממוקמת במקום השלישי מהסוף ב"בזבוז" ימי עבודה בשל השביתות.

המסקנות הלא מחמיאות הללו למודל ההעסקה במגזר הציבורי בישראל מגיעות הפעם מדוח שמפרסם ארגון ה-OECD בנושא "אסטרטגיית השכר במגזר הציבורי בישראל", שמעלה כי ישראל במקום עגום ביחס למדינות הארגון בכל הנוגע לתנאי ההעסקה והשכר של עובדי המגזר הציבורי.

מדובר בדוח שמתפרסם רגע לפני הסכמי השכר החדשים שהאוצר יידרש לחתום עליהם, ובזמן שהשיחות לגיבוש "עסקת חבילה" למשק שאמורה לשקלל את האינטרסים של העובדים והמעבידים במשק - בעיצומן. הדוח נותן רוח גבית לממונה על השכר באוצר, קובי בר נתן, שטוען מזה שנים כי חייבים לשנות את מבנה השכר וההעסקה במגזר הציבורי.

בדוח מצביע ארגון ה-OECD על מאפיינים בשכר עובדי המגזר הציבורי בישראל המשפיעים לשלילה על תהליכי גיוס, שימור וניהול כוח האדם ומציע דרכים לביצוע רפורמות בתחום בהתבסס על הנעשה במדינות החברות בארגון.

ארגוני העובדים, ובראשם ההסתדרות, מאיימים על התוכניות של האוצר

בדומה לעמדה שהביע הממונה על השכר לאחרונה, צוין בדוח כי אירועים כמו מגפת הקורונה הבליטו את תפקידן הקריטי של ממשלות ושל עובדי ציבור בשמירה על ביטחון האזרחים והפעילות הכלכלית ולשם מילוי תפקיד זה, כוח העבודה במגזר הציבורי חייב להיות מיומן, בעל כושר תכנון ועם יכולת לגלות גמישות בהתאם לשינויים. עוד על פי הדוח, מערכת שכר מודרנית המותאמת ליעדי המגזר הציבורי והמושתתת על יחסי עבודה חיוביים, תאפשר לממשלות למשוך, לשמר, לנהל ולתגמל עובדים בעלי מיומנויות וכישרונות בעלי ערך, אשר יתרמו לקיומו של מגזר ציבורי יצרני ויציב, כך שהוצאות השכר הגבוהות ישתקפו לציבור בשירות ממשלתי יעיל, נגיש ואופטימלי.

הבעיה בישראל בהקשר זה ידועה: קשה לבצע שינויים כאשר ארגוני העובדים, ובראשם ההסתדרות, מאיימים בנשק השביתה אל מול התוכניות של האוצר "להזיז את הגבינה" של עובדי הציבור. מהדוח שפרסם הממונה על השכר קובי בר נתן בפברואר השנה עלה כי רוב עובדי המגזר הציבורי מרוויחים יותר מהשכר הממוצע במשק, נהנים מביטחון תעסוקתי ועליות שכר אוטומטיות ללא קשר לביצועיהם, ולחלקם יש 96 ימי חופשה בשנה, לעומת 21 ימי חופשה שיש לשאר המשק, ולמרות זאת, רבים מהם מצויים בסכסוכי עבודה מול המדינה (כ-67% מהעובדים במשרדי הממשלה) וכ-49% מסכסוכי העבודה שלהם נשארים פתוחים יותר משנתיים.

 קובי בר נתן, הממונה על השכר באוצר / צילום: איל יצהר

בדוח ה-OECD צוין כי המסגרות המרכזיות להסדרת יחסי העבודה בישראל תוכננו בשנות החמישים, ומעניקות מידה ניכרת של כוח עודף לארגוני העובדים במגזר הציבורי. עוד עולה מהדוח, כי הדיאלוג החברתי במגזר הציבורי בישראל תקוע, והפנייה לאופציית השביתה מבוצעת מהר מדי.

"עתיד העבודה במגזר הציבורי יחייב את השירות הציבורי להיות מוכוון-עתיד, גמיש ומגוון מאי פעם. פירוש הדבר מודרניזציה הולמת של מערכת השכר, שתדע למשוך ולשמר את הכישרונות הדרושים למגזר הציבורי בישראל, לנייד או להכשיר עובדים שאינם מיומנים או עוסקים במקצועות שאינם מתאימים לאתגרי ההווה, ולהגביר את יעילות מתן השירותים הציבוריים", נכתב בדוח.

כדי להשיג זאת, נכתב בדוח, על ישראל להתמודד עם אתגר כפול: הראשון הוא לעדכן את מערכת השכר תוך שמירה על אמון ומקצועיות במגזר הציבורי; השני הוא לשפר את מערכת יחסי העבודה ותהליכי המשא ומתן עם איגודי העובדים במגזר הציבורי, לאור חלקם והשפעתם על אופי הרפורמות והיקפן במגזר זה.

הדוח מציג שורת צעדים מומלצים בתחום יחסי העבודה לשיפור הרציפות התפקודית ואיזון יחסי העבודה בין הצדדים השותפים למו"מ על תנאי השכר והעבודה במגזר הציבורי.

הגבלת זכות השביתה

בין המלצות ה-OECD לשיפור יחסי העבודה ומערכות המיקוח במגזר הציבורי בישראל, כמה המלצות שלא כל כך יאהבו בהסתדרות ובארגוני העובדים. בין היתר, ממליץ הארגון הגבלת העיתוי והשימוש בהכרזת סכסוכי עבודה. "בישראל נראה כי סכסוכי עבודה הפכו לדרך המקובלת להגיע להסכם. ההתעוררות האחרונה של פעילות ארגוני העובדים ויחסי העבודה המתנגשים מעידים על כך שיש צורך בשיפור היחסים לטובת שיפור השירות הציבורי. לקביעת בסיס ומסגרת יציבים למשא ומתן יש חשיבות מכרעת. כאשר המשא ומתן נכשל, העובדים רשאים לעבור לשביתה מאורגנת, וזו עלולה להתגלות כמשבשת את העבודה ויקרה עבורם, עבור הארגון שבו הם עובדים, עבור האזרחים שהם משרתים ועבור כלכלת ישראל. בישראל מספר הסכסוכים והשביתות והעלות שלהם במונחים של ימי עבודה אבודים, גבוהים מאוד בהשוואה למדינות אחרות ב-OECD", נכתב בדוח.

המלצה נוספת של הארגון לישראל היא לשקול שינוי בתנאים המתירים לאיגודים לפתוח בסכסוך עבודה כל עוד יש הסכם עבודה תקף, והגדרת תאריך תפוגה להכרזות על כוונת שביתה.

בנוסף ממליץ הארגון למשרד האוצר להגביל היקף הנושאים שעליהם מנהלים נציגי ארגוני העובדים משא ומתן. "כל שינוי קל חייב להיות מוסכם על העובדים, כולל שינוי במיקום, היקף העבודה או כלי העבודה. האיגודים משתמשים בכוחם כדי לכלול במסגרת הסכמי השכר מערך נושאים מפורט. לפיכך, האיגודים מעורבים כמעט בכל שינוי קטן, אף אם השלכתו על תנאי העבודה, אם בכלל, קטנה, וכל הנושאים מכוסים על ידי אותו ארגון מוסדי", נכתב בדוח. "עם הזמן נראה שטושטש הגבול בין חובת המגזר הציבורי לידע את ארגוני העובדים ולהיוועץ בהם במקרים המתאימים, לבין חובת המשא ומתן עם האיגודים בנושאים מסוימים. ארגוני העובדים מקבלים כיום יכולת להתערב בענייני עבודה יומיומיים, שבמדינות רבות אחרות ב-OECD ייחשבו כנתונים לפררוגטיבה הנתונה להנהלה בלבד".

לכן, מומלץ בדוח לממשלת ישראל לשנות את היקף המושג "תנאי עבודה" לגביהם יש לנהל משא ומתן.

"בהשוואה למדינות אחרות ב-OECD, בישראל נראה כי בפועל חשיבות המשא ומתן עם האיגודים רבה יותר בתחומים רבים. כאן, הגעה להסכם עם איגודים לגבי שכר בסיס והטבות סוציאליות, תוספות שכר או שכר על ביצועים היא בגדר 'חובה'. גם לגבי רפורמות הנוגעות למסגרת ההעסקה, לזכות השביתה, לכלי הניהול או למבנה ולתנאי העבודה הממשלתיים יש להתייעץ עם האיגודים. בפועל, אין הגדרה מדויקת של תנאי העבודה, ופירוש הדבר שהאיגודים מצפים שיתייעצו איתם בכל הנושאים, ותישמר להם זכות השביתה בכל פעם שהם לא מסכימים לעניין כלשהו", נכתב בדוח.

המלצה משמעותית נוספת המעוגנת בדוח היא ליצירת מגבלות תקציב ועקרונות לקביעת קצב גידול הוצאות השכר. המגבלה תסייע ליצור מסגרת של "מה מונח על השולחן", כדי לשפר את תהליך המשא ומתן ולשמור על זכותם הדמוקרטית של ממשלות נבחרות להקצות הוצאות ציבוריות על סמך סדרי העדיפויות הפוליטיים שלהן. "כל זמן שמדיניות התקציב נדונה ומוסכמת במשרד האוצר, ניתן לאכוף את המגבלה בין היתר באמצעות הפרדה ברורה יותר בין פונקציות המשא ומתן לבין פונקציית התקצוב במשרד האוצר", נכתב בדוח.

בנוסף ממליץ ארגון ה-OECD לעגן בחוק בישראל הגנה על שירותים חיוניים מפני שביתות. מרבית מדינות ה-OECD מגדירות חלק מהשירותים הציבוריים כ"חיוניים" במטרה לצמצם את חשיפת האזרחים להפסקות עבודה באותם שירותים, הפוגעות קשה בשירותים בסיסיים הניתנים לאזרחים. לפעמים הסיווג "חיוני" יתייחס לא רק לסוג השרות אלא גם לחיוניות דרג היררכי ספציפי במגזר הציבורי, כמו למשל למנהלים בכירים, להמשך מתן השרות, ולציפיות הלגיטימיות של המעסיקים הציבוריים מן העובדים הבכירים להמשיך בתפקידם, גם אם יש סכסוך בארגון.

ניתוק הוותק מהשכר

בין המלצות ה-OECD לעיגון מערכת שכר יעילה וחסכונית במגזר הציבורי בישראל ממליץ הארגון על הגדלת שכר הבסיס על חשבון תוספות השכר באופן שיביא להגברת השקיפות וישפר את תהליך הגיוס ואת הניידות במגזר הציבורי. על פי הדוח, ריבוי מרכיבי השכר - שכולל תשלום מיוחד על הדרכות (גמולי השתלמות), או עבור החזר הוצאות רכב - בעייתי ורבות מתוספות השכר הללו מיושנות, אינן עונות למטרה שבגינה נוצרו מלכתחילה ונתפסות כהטבות גרידא.

עוד מומלץ, בדומה למגזר הפרטי, להתאים את גובה השכר לכישורים ולא לוותק ועל צמצום חשיבות מרכיב הוותק בשכר - המלצות שהממונה על השכר העלה בכל דוחותיו האחרונים. עקומת השכר לפי גיל משתטחת במגזר הפרטי, אך גם במגזר הציבורי ברוב מדינות ה-OECD, כמו למשל ביפן, בקוריאה, אך גם בארצות הברית ובצרפת. אחת הסיבות היא שעם קצב השינויים בטכנולוגיה נפוץ יותר להעסיק עובדים צעירים ומוכשרים מבלי להתחייב לעבודה ארוכת טווח.

בישראל, המגזר הציבורי עדיין נותן משקל גבוה לוותק בשכר. במצב בו המגזר הפרטי מתגמל עובדים בהתאם לתפוקה שלהם והמגזר הציבורי מתגמל על פי קריטריון הוותק, היחס בין שכר העובדים הוותיקים לשכר העובדים הצעירים יישאר גבוה יותר במגזר הציבורי מאשר במגזר הפרטי. במצב זה, המגזר הציבורי יחווה קושי בגיוס מועמדים חדשים בעתיד הקרוב. "בכדי להתמודד עם האתגר, יש צורך לצמצם את הפערים ולהקטין את השפעת הוותק על השכר", נכתב בדוח.

עוד צוין בדוח, כי הצמדות השכר בישראל סבוכות, אינן בהכרח הגיוניות ומובילות להשלכות רוחב שהן לעיתים לא ענייניות. כך לדוגמא השכר בצה"ל מושפע משכר דירוגי העובדים השונים במדינה והשכר במשטרה ובשב"ס מושפע במידה רבה מן השכר בצה"ל. האתגר בישראל הוא לבטל הצמדות בין מגזרים שונים, כך שהתערבות ספציפית, מותאמת ותלוית-אירוע בשכר ובתנאי העבודה בתפקיד מסוים לא תביא להשפעה אוטומטית גורפת ולהשלכות רוחב לא ענייניות. לדוגמא, תוספת ייעודית המשולמת לסגל האקדמי הבכיר בגין שעות לימוד פרונטליות משתרשרת לשכרו של חוקר במדינה, במערכת הביטחון או במערכת האזרחית שאינו עוסק כלל בהוראה פרונטלית. זאת למרות שלאור יעודן השונה של המערכות, שיטות התמריצים שלהן צריכות להיות שונות.

"אמנם יש לכבד את הזכות של ארגוני העובדים להגן על חבריהם, אולם יש לתחם בצורה ברורה יותר את היקף המשא ומתן בין הממשלה לאותם ארגונים. משמעות הדבר היא כי על המשא ומתן להתמקד באוכלוסייה מוגדרת בבירור, ולאפשר התאמות וניואנסים בהסכמים הקיבוציים, באופן שבסופו של דבר יניב רווחים הדדיים", נכתב בדוח ה-OECD.

ההסתדרות: ההמלצות שהוצעו הן קיצוניות

כצפוי, בהסתדרות לא מקבלים בשלווה את המלצות הדוח. בתגובה לדוח נמסר מההסתדרות, כי "עובדות ועובדים הם מנוע הצמיחה של הכלכלה הישראלית ואם יש שיעור שכל עולם למד ממשבר הקורונה זה הצורך לחזק את המערכות הציבוריות. אחיות, עובדי מעבדה, עובדות סוציאליות, אנשי הוראה וביטחון הם עמוד השדרה של החברה הישראלית. כל ניסיון לפגוע במגזר הציבורי יחליש את יכולתה של המדינה לתת מענה לאזרחים במשבר הבא.

"נזכיר כי כבר בימיו הראשונים של משבר הקורונה, רתמה ההסתדרות את המגזר הציבורי ודאגה להסדרים גמישים כדי להבטיח את המשך התפקוד התקין של המשק. היינו בקו החזית ונמשיך להיות שם, כדי שגם בשגרה וגם בחירום אזרחי ישראל יוכלו לקבל שירות זמין, נגיש וטוב יותר ממה שמקבלים אזרחי מדינות אחרות".

עוד צוין בתגובת ההסתדרות, כי "השיח בין ההסתדרות לבין הדרג המקצועי במשרד האוצר לא פסק מאז ונמשך לכל אורך התקופה, מתוך מטרה משותפת לבחון את שוק העבודה המשתנה ולהיערך לדרישותיו. ההסתדרות תבחן באופן רציני ומעמיק כל הצעה שנועדה לטפח מצוינות בקרב העובדים ולהצעיד את המשק שלנו אל העתיד. עם זאת, ההמלצות שהוצעו הן קיצוניות בהגבלה שלהן על חופש ההתארגנות ונועדו לכרסם בכוח הארגוני של העובדים במשוואת הכוחות הלא שוויונית ממילא, אל מול המעסיק".

בהסתדרות מוסיפים, כי "בשנים האחרונות ובמשבר הקורונה בפרט, הוכיחה ההסתדרות את מעמדה כגורם אחראי ומאזן במשק. באפס ימי שביתה, הצלחנו בתקופה קצרה יחסית להביא לקו הגמר רפורמות מורכבות ומשמעותיות אשר משפרות את השירות לכלל אזרחים ומועילות לכלכלה הישראלית. הרפורמות הושגו בזכות ההבנה המשותפת של הצדדים כי כל מהלך לטובת המשק, חייב להתבצע בהסכמה ולהישען על יחסי אמון עמוקים. בהקשר זה, ההסתדרות לא תביע התנגדות לגוף ליישוב סכסוכי עבודה וגישורים. האחריות על יחסי עבודה תקינים חלה על כל הצדדים וכל ניסיון להגביל את חופש ההתארגנות או להתערב במנגנוני הכרזת סכסוכי העבודה, מפר את האיזון ופוגע בדיאלוג החברתי".

לטענת ההסתדרות, "יש להקטין את התערבות הרגולטור ביחסי העבודה. חופש ההתארגנות הינו זכות יסוד וניסיון להגביל אותה באצטלא של פתרון סכסוכים מנוגד לערכי היסוד של מדינה דמוקרטית. כל ניסיון לפגוע או להגביל את זכות השביתה או במעמד העובדים, ייתקל בהסתדרות חזקה שתילחם בנחישות וללא פשרות".