האם דרושות 61 אצבעות כדי להעביר תקציב מדינה?

שם: ניצן הורוביץ
מפלגה: מרצ
תוכנית: אופירה וברקוביץ', קשת 12
תאריך: 22.10.2021
ציטוט: "התקציב צריך לעבור ב-61 קולות כי זה חוק יסוד".
ציון: לא נכון

שר הבריאות ניצן הורוביץ (מרצ) התארח בתכנית "אופירה וברקוביץ'" בקשת 12. המראיינים אופירה אסייג ואייל ברקוביץ' ניסו להבין ממנו האם הוא סבור שהתקציב יעבור, והורוביץ התעקש שכן. אסייג שאלה: "כמה אצבעות יהיו לתקציב?". הורוביץ השיב: "61. התקציב צריך לעבור ב-61 קולות כי זה חוק יסוד".

המשפט של הורוביץ מכיל שלוש קביעות עובדתיות: תקציב המדינה צריך לעבור ברוב של 61 חברי כנסת לפחות; תקציב המדינה הוא חוק יסוד; חוק יסוד צריך להיות מחוקק ברוב של 61 חברי כנסת לפחות. כל אחת מהקביעות האלו נבדקה בנפרד. מטעם הורוביץ בחרו שלא להגיב.

התקציב זקוק ל-61 תומכים

ההנחיות להנחת תקציב מצויות בסעיף 3 לחוק יסוד: משק המדינה. סעיף 3(א)(1) קובע ש"תקציב המדינה ייקבע בחוק". שאר תתי הסעיפים קובעים את תוקף התקציב, מועד הגשתו, דיווח על ביצועו וכדומה. לא נכתב כמה חברי כנסת נדרשים כדי להעבירו. תשובה לכך נמצאת בסעיף 3ג, העוסק בהצעות חוק תקציביות. הכוונה היא לא בהכרח לחוק התקציב שקובע את תקציב המדינה, אלא לכל הצעת חוק הדורשת תקצוב כדי ליישמה. בסעיף 3ג(א) נכתב: "הצעת חוק תקציבית לא תתקבל בכנסת אלא בקולותיהם של 50 חברי הכנסת לפחות" בשלוש הקריאות, אלא אם כן הצעת החוק הפכה לתקציבית רק לאחר הקריאה הראשונה (ואז יידרשו 50 חברי כנסת בקריאות השנייה והשלישית). כלומר, התקציב דורש רוב מינימלי, אבל של 50 בלבד. למעשה, ההתייחסות היחידה לצורך ב-61 חברי כנסת (שבאה לידי ביטוי במונח "רוב חברי הכנסת") היא בסעיף 3ב(ג), שדורש רוב כזה כדי לשנות את סעיף 3ב, הדן במקרים בהם לא הועבר תקציב. בחוק יסודות התקציב אין כל התייחסות לרוב כזה או אחר שנדרש כדי להעביר תקציב.

הדבר גם נראה בפועל: הצעות התקציב ל-2021 ו-2022 עברו בקריאה ראשונה ברוב של 59 ובכל זאת נחשבות להצעות שהתקבלו. ניתן למצוא גם דוגמאות כאלו לאישור סופי. כך חוק התקציב לשנים 2017-2018 עבר בקריאה שלישית ברוב של 59 חברי כנסת בלבד. עד 2003 לא החוק לא הכיל דרישת מינימום ל-50 תומכים, וכך, למשל, תקציב 1993 עבר למרות שבקריאה השלישית תמכו בו רק 44 חברי כנסת, לעומת 36 מתנגדים.

התקציב הוא חוק יסוד

חוק התקציב, בניגוד לחוק יסוד: משק המדינה, אינו מהווה חוק יסוד. כאמור, כל הגשת תקציב צריכה להיעשות בחוק נפרד. כך למשל, התקציב האחרון שאושר בכנסת (לשנת 2019) קיבל את הכותרת "חוק התקציב לשנת 2019, התשע"ח-2018", מבלי שהצירוף "חוק יסוד" מופיע בה, אחד הדברים הנדרשים כדי שחוק יוגדר כחוק יסוד.

ייתכן שהורוביץ חשב כך משום שבעבר הממשלה העבירה הוראות שעה לחוקי יסוד כדי שתוכל להעביר תקציבים דו-שנתיים. סעיף 3(א)(2) לחוק יסוד: משק המדינה קובע: "התקציב יהיה לשנה אחת ויביא את הוצאות הממשלה הצפויות והמתוכננות". ב-2009 עבר חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה) - תיקון לחוק יסוד: משק המדינה - שנפתח בכך ש"על אף האמור" בסעיף 3(א)(2), "תקציב המדינה לשנים 2009 ו-2010 יהיה תקציב דו-שנתי" ש"ייקבע בחוק אחד". החוק תוקן ב-2010, 2013, 2015 ו-2016, כשבכל פעם שונה שם החוק והתקופה אליה היה תקף. ב-2016 עבר חוק יסוד: תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 (הוראות מיוחדות)(הוראת שעה), שבדומה לגרסאותיו הקודמות קבע שעל אף האמור בסעיף 3(א)(2), "תקציב המדינה לשנים 2017 ו-2018 יהיה תקציב דו-שנתי" ש"ייקבע בחוק אחד", ובנוסף כללה עוד מנגנונים לניהול התקציב.

התיקון האחרון הביא עתירה לבג"ץ נגד הכנסת והממשלה מצד המרכז האקדמי למשפט ועסקים נגד הכנסת והממשלה, בטענה שהכנסת פעלה בחוסר סמכות כשתיקנה את החוק בהוראת שעה. תיקונים לחוקי יסוד בהוראת שעה, כפי שעולה מהפסיקה, נחשבת לבעייתית מבחינה חוקתית, והממשלה הציגה את החוק מ-2009 כצורך של המשבר הכלכלי שפרץ ב-2008, ואת החוקים שבאו אחריו כ"פיילוט" לקונספט של תקציב דו-שנתי. מהפסיקה גם עולה שהמדינה גמרה אומר להפסיק עם התקציב הדו-שנתי לאחר 2018, לאחר שהתגלה שהוא הביא לגירעון גדול מהצפוי, ולהעביר את תקציב 2019 (וכפי שצוין קודם לכן, כך אכן קרה). בסופו של דבר בג"ץ קיבל חלקית את העתירה והוציא התראת בטלות, קרי פסילה למפרע של הוראות שעה עתידיות דומות.

נספח ג' להסכמים הקואליציוניים של הממשלה ה-36, הנוכחית, כללו תיקון קבוע לחוק יסוד: משק המדינה, כך שהממשלה תוכל לבחור אם להעביר תקציב לשנה או שנתיים. נכון להיום, התיקון לא הוכנס בחוק היסוד. סעיף 10 להסכם הקואליציוני בין יש עתיד לימינה קובע שיעבור תקציב דו-שנתי ל-2021-2022 ותקציב דו-שנתי ל-2023-2024. בפועל, ישנה הצעת חוק לתקציב 2021 והצעת חוק נפרדת לתקציב 2022 - שתיהן עברו בקריאה ראשונה - ולא הצעת חוק מאוחדת לשתי השנים.

חקיקת חוק יסוד צריכה 61 תומכים

טעות נוספת היא המחשבה שיש צורך ב-61 תומכים כדי להעביר חוק יסוד. ישנם חוקים שמשוריינים כך ששינויים דורש רוב מיוחד, אבל גם כדי להשיג את השריון אין צורך ב-61. ד"ר עמיר פוקס מהמכון הישראלי לדמוקרטיה הסביר למשרוקית: "בישראל, משום שאין חוקה ואין כלל יסוד לתיקון החוקה שדורש רוב מיוחד לחקיקת חוקי יסוד, גם אין כלל פורמלי שדורש רוב מיוחד לחקיקת חוק יסוד משוריין. וחבל שכך, בדיוק בשביל זה צריך את חוק יסוד: החקיקה".

גם פה לא מדובר בעניין תאורטי בלבד, וישנם חוקי יסוד שעברו בלי 61. הדוגמאות הידועות ביותר הן של חוק יסוד: חופש העיסוק בנוסחו המקורי, שעבר ב-1992 באמצעות 23 תומכים אל מול אפס מתנגדים, וחוק יסוד: כבוד האדם וחירותו, שעבר ברוב של 32 תומכים מול 21 מתנגדים.

לסיכום, אין צורך ב-61 תומכים כדי להעביר תקציב מדינה, ואף היו מקרים בעבר שכך קרה. החוק מגדיר לפחות 50 תומכים להעברת הצעות חוק תקציביות. חוקי תקציב אינם מהווים חוקי יסוד אלא חוקים רגילים. בעבר העבירו תיקונים לחוק יסוד: משק המדינה בהוראת שעה כדי לאפשר תקציב דו-שנתי, אך זה לא המצב עם התקציב הנוכחי. בנוסף, חקיקת חוקי יסוד לא דורשת 61 תומכים וישנם חוקי יסוד שעברו עם הרבה פחות. לכן דבריו של הורוביץ לא נכונים.