לראשונה מאז 1973: מהן ההשלכות של הכרזת מלחמה, ומי מוסמך לעשות זאת?

האירועים הדרמטיים שמתחוללים בישראל מאז יום שבת הובילו גם להחלטה פורמלית שכמוה לא התקבלה בישראל עשורים. על פי דיווחים בתקשורת, לאחר המתקפה שבה פתח חמאס, הכריז הקבינט כי החל מה־7 באוקטובר (יום שבת) בשעה שש בבוקר ישראל נמצאת באופן רשמי במצב מלחמה. כפי שכתב פרופ' קובי מיכאל, חוקר בכיר במכון למחקרי ביטחון לאומי, ולמרבה הסמליות, זו הפעם הראשונה שישראל מכריזה על מצב כזה מאז מלחמת יום כיפור ב־1973. כלומר, גם באירועים גדולים שהכרנו מהעבר, ההנהגה בישראל לא נדרשה להכרזה כזאת. מה המשמעות של המהלך, איך הוא צפוי להשפיע על המצב במדינה ועל האזרחים, ומי בכלל רשאי לקבל החלטה כזאת? כתבנו על כך בשורות הבאות.

● האיחוד האירופי משנה כיוון: מקפיא את כל העברות הכספים לפלסטינים 
● ניתוח | המערב מעניק לישראל אור ירוק לפעולה חסרת תקדים בעזה. נכון לעכשיו 

מי מוסמך להכריז על מצב מלחמה?

סעיף 40(א) לחוק יסוד: הממשלה קובע ש"המדינה לא תפתח במלחמה ולא תנקוט פעולה צבאית משמעותית העלולה להוביל, ברמת הסתברות קרובה לוודאי, למלחמה אלא מכוח החלטת הממשלה". כלומר, הרשות המוסמכת לעשות צעד כזה היא הממשלה. עם זאת, ב-2018 שונה החוק כך שגם הקבינט יכול להכריז על מלחמה (ראו הרחבה בהמשך), ולדברי פרופ' עמיחי כהן, חוקר בתכנית לביטחון לאומי ודמוקרטיה במכון הישראלי לדמוקרטיה, זה הפורום העיקרי לקבלת החלטות מהבחינה הזאת, לפחות ברמה הפורמלית. אגב, סעיף 40(ג) גם דורש שכאשר מתקבלת החלטה כזו, הממשלה תודיע על כך לוועדת חוץ וביטחון של הכנסת, ושראש הממשלה יודיע על כך לכנסת, אך אין צורך באישור של הגופים הללו. צריך לשים לב גם שלא מדובר כאן על "הכרזת מלחמה" - פרוצדורה שלדברי כהן כבר אינה קיימת בפועל. כלומר, אין צורך בהצהרה דקלרטיבית כלשהי כדי לבצע פעולות התקפיות או מלחמתיות משום סוג שהוא.

איזה שינוי חל בעניין ב־2018?

באותה שנה הוספו ביוזמת ראש הממשלה בנימין נתניהו שני סעיפים קטנים לחוק היסוד. הראשון למעשה הסמיך את הממשלה להאציל את סמכויותיה בנושא יציאה למלחמה לקבינט; והשני קבע כי "בנסיבות קיצוניות" ראש הממשלה ושר הביטחון אף יוכלו לקבל את ההחלטה לבדם. השינוי השני עורר ביקורת ציבורית נרחבת ולאחר כשלושה חודשים הוא בוטל (אם כי במקביל בוטל גם הצורך ב"קוורום" - מספר מינימלי של חברי קבינט - שיהיו נוכחים בעת ההחלטה).

בפועל, מסביר פרופ' כהן, גם לפני השינוי הזה הפורום העיקרי שבו התקבלו החלטות מהסוג הזה היה לכל היותר הקבינט, ובמקרים רבים ההחלטות התקבלו למעשה בגופים מצומצמים עוד יותר. כלומר, לא בטוח שמסגור הההחלטה, בחלק מהידיעות בתקשורת, כאילו נתניהו עקף כאן באופן חריג את הממשלה, הוא הדרך הנכונה ביותר להציג את המהלך.

האם ההכרזה מאפשרת צעדים צבאיים חריגים?

התשובה הקצרה היא שלא. החוק לא כולל הגדרות שיבדילו בין "מלחמה" לבין "פעולות צבאיות אחרות", וגם לא מבחין בין פעולות שמותר לבצע בכל אחד מהמצבים. כך, למשל, שני ראשי הממשלה האחרונים, נתניהו ויאיר לפיד, יצאו למבצעים צבאיים (מגן וחץ ועלות השחר, בהתאמה), באישור של היועצת המשפטית לממשלה, ללא שעברו כלל דרך הקבינט.

יתרה מכך, כפי שמסביר פרופ' כהן, אין גם שום הגדרה לתפקידו של הקבינט בזמן המלחמה. "בסופו של דבר חוק יסוד: הצבא קובע שצה"ל נתון למרות הממשלה, כך שהיא יכולה להאציל סמכויות לקבינט, אבל הממשלה או הקבינט לא יכולים להתנער לחלוטין מהאחריות הזו באמצעות העברת ניהול המלחמה לראש הממשלה לבדו". מצד שני, "אין הגדרות ברורות בנושא, ואין פסיקה". כך, נוצרו לאורך השנים סגנונות שונים בהתאם לאופיו של ראש הממשלה. לוי אשכול במלחמת ששת הימים, הוא אומר, היה דוגמה למישהו שמאוד שיתף את הקבינט בקבלת ההחלטות. לגולדה מאיר היה את "המטבח של גולדה". דוח וינוגרד העביר ביקורת על כך שתחת אהוד אולמרט הקבינט לא התכנס פעמים רבות. ו"נתניהו מאוד לא אוהב את המוסד הזה של הקבינט והוא מעדיף לקבל החלטות לבד, או בקבוצה מצומצמת. לאורך השנים היו לו מוסדות לא פורמליים שונים כמו 'השביעייה' או 'המטבחון'". הדבר הזה עשוי להיות בעל משמעות גם כעת, כשמתנהלים מגעים על צירופם של בני גנץ ויאיר לפיד לממשלה. היום פורסם למשל כי במחנה הממלכתי מתנים את הצטרפותם בכך ש"יוקם קבינט מלחמה מצומצם", ואם כך יהיה, גם הפעם המהלך הצבאי ינוהל בפורום קטן.

אז מה בכל זאת התועלת בהכרזת מלחמה?

פרופ' מיכאל שהזכרנו בפתח הדברים סבור כי להכרזה שניתנה כעת "יש משמעות יתרה, גם מבחינה תודעתית ומבצעית". מבחינה תודעתית, הוא כתב במאמר שפרסם עם ד"ר אילנה קוורטין, "הכרזת מלחמה מיידעת את האומה כולה על כך שחיי האזרחים עומדים להשתנות וכי הם עומדים לשאת בנטל כבד. הרשות המבצעת מקבלת באמצעות הכרזה זו את הסמכות (והלגיטימציה) הפוליטית והמוסרית לנהל מלחמה בשם העם ולהפעיל את הכוחות הצבאיים לפי שיקול דעתה". עוד הם סבורים כי "עצם הכרזת מלחמה יכולה להוביל את הצד האחר לשינוי מדיניותו, ואז הופכת הכרזת המלחמה, למעשה, לסוג של הרתעה". זאת, מכיוון שבפעולה זו "המדינה הראתה כי היא מקצה את כל המשאבים הנדרשים לכך".

ומה התועלת של הכרזה כזאת באופן ספציפי מול חמאס?

כאן מונים החוקרים שני יתרונות מרכזיים. הראשון נוגע לאנומליה שהייתה נהוגה עד כה שלפיה גם במהלך עימותים ישראל המשיכה להעביר לרצועה חומרי גלם, דלק, חשמל ומים, לצד סיוע הומניטרי. "אלה שיפרו ומשפרים את יכולת העמידה של חמאס מול ישראל, מחלישים את ההתנגדות לו מבית ומאריכים את משך הלחימה", כותבים החוקרים. כעת, ישראל עשויה לחדול מכך, וכבר הוחלט למשל על הפסקת אספקת חשמל לרצועה.

היתרון השני נוגע למתן לגיטימציה בשדה הבינלאומי. "האיסורים על שימוש בכוח, או הגבלת המידתיות בחוק הבינלאומי, חלים לרוב במצבי עימות ולא במלחמה", כותבים החוקרים. "מרחב הפעולה הצבאי ואפשרויות התמרון רחבים ביותר במקום בו הוכרזה מלחמה… כאשר היריב הלא מדינתי, חמאס, אינו מסוגל לנצח במלחמה אך מנצח כבר שנים בעימות א־סימטרי, הכרזת מלחמה עליו תהפוך את החיסרון ליתרון".

האם להכרזה יש משמעות כלכלית?

ככל שאנחנו הצלחנו לברר כרגע אין להכרזה נגזרות כלכליות ברורות. בחלק מהמקומות פורסם כי ההכרזה תשפיע על זכאות לפיצויים, אך ברשות המסים הסבירו לנו שהכרזה על מלחמה לא תשנה בהקשר זה. חוק מס רכוש וקרן פיצויים אמנם מגדיר שני סוגי נזקים - "נזק מלחמה" שהוא נזק ישיר; ו"נזק עקיף", שנוגע להפסדים שונים שנגרמים בעקבות פעולות מלחמה או איבה "בתחום יישוב ספר" - אולם ברשות המסים אומרים כי הכרזה פורמלית על מלחמה לא משנה מן הבחינה הזאת. "הפיצוי הישיר ניתן בלי שום קשר לשאלה האם הוכרזה מלחמה רשמית או לא", ואילו את הפיצוי העקיף לא ניתן להעניק כרגע מעבר ליישובי הספר, ו"אם המדינה תרצה לעשות זאת היא תצטרך להתקין תקנות חדשות".