מכתב של סמוטריץ' לדרג המקצועי חושף את המהפכה שהוא מתכנן באגף התקציבים

בתחילת השבוע ועל רקע קביעת התאריך לאישור תקציב 2025 בממשלה, שר האוצר בצלאל סמוטריץ' שיגר לראש אגף התקציבים במשרדו יוגב גרדוס מכתב שבו הוא מפרט את כוונתו לשנות מן היסוד את אופן בניית התקציב במדינת ישראל ומימושו בפועל. "המלחמה מדגישה ביתר שאת את הקשיים 'הכרוניים' בתכנון וניהול התקציב עד כה, כפי שהללו עלו במספר רב של דו"חות, וועדות, המלצות וניירות מדיניות שנכתבו לאורך השנים", כתב. 

● באוצר מתכננים ״מס עשירים״ - כך הוא יעבוד
● התאריך נקבע: סמוטריץ' יביא את התקציב לאישור הממשלה  
● ניתוח | מס חדש בשיעור של 5%: ההשפעות הצפויות של גזירות האוצר על בעלי הדירות 

המטרה: להפחית את השליטה הריכוזית של אגף התקציבים בתהליך - טענה ותיקה שנשמעת מצד כלכלנים ומשרדי ממשלה כבר שנים. זאת בין השאר באמצעות יישום מנגנון להעברת עודפים משנה לשנה, שקיפות בסיכומים שנחתמים לפני ההצבעה אך לא נכנסים לתקציב, אותם סמוטריץ' מכנה "תקציב צל", צמצום מספר הסעיפים התקציביים והחלת פיילוט של עצמאות תקציבית גדולה יותר במשרדי הממשלה.

עם זאת, לא ברור כמה מהשינויים הדרמטיים האלה יוכלו להיות מיושמים כבר בתקציב הקרוב, בהתחשב באיחור הניכר בלוחות הזמנים. כמו כן, כשהממשלה בפני בור תקציבי ודרישות ביטחוניות שצפויות להגדיל את החוב הלאומי, נדרשת בקרה קפדנית על הוצאות המשרדים, ולא בטוח שזה העיתוי המתאים ביותר להמר על האחריות הפיסקלית.

למנוע פריצת תקציב

הביקורת שמותחים גורמים שונים על ניהול תקציב המדינה לא חדשה. "ועדת המשילות" בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה, הראל לוקר, כתבה כבר ב־2013 כי "ישראל, באופן יחסי, מאופיינת בניהול תקציבי ריכוזי במיוחד. רבים מקשיי המשילות שהועלו בפני הוועדה נגעו לסוגיות תקציביות ולריכוזיות הרבה הקיימת במערכת". אך מצד שני, אגף התקציבים אמר לוועדה כי יש חשש "ממהלכי ביזור שעלולים לפרוץ את המסגרת הפיסקלית".

כלומר, אגף התקציבים מעוניין בשליטה בפעילות של משרדי הממשלה כדי למנוע פריצת תקציב (או אף לחייב התייעלות תקציבית) בעוד משרדי הממשלה מעוניינים בגמישות ועצמאות במהלך השנה, במסגרת התקציב המאושר בכנסת.

כעת, סמוטריץ' מציב את עצמו במסלול התנגשות מול אגף התקציבים, בהמשך לעימותים אחרים מאז תחילת המלחמה. כאן מדובר בניסיון להסיר את השליטה הנרחבת שלו בתקציב גם אחרי אישורו בכנסת. אך גורמים במשרדי הממשלה, כמו גם גורמים באוצר, דווקא מאמינים שמדובר בפעולות נכונות ונדרשות, לפתרון בעיות מקצועיות שנגררות כבר שנים ארוכות.

מהלכים רבים

המהלך הראשון שמבקש סמוטריץ' לקדם הוא בניית מתודולוגיה מסודרת לעדכון התקציב משנה לשנה, תוך התחשבות "בגידולים טבעיים, תחזיות להתייקרויות, סיכומים תקציביים, החלטות ממשלה ותוספות קבועות אשר עברו דרך קבע". זאת כדי למנוע מצב, כפי שמתארים זאת גורמים במשרדי הממשלה, בו "התקציב הפורמלי, נניח לשכר מורים, נמוך יותר מהתקציב בפועל בשנה שעברה. מה, היה קיצוץ בשכר המורים? ברור שלא".

בפועל, הם מסבירים, "הכנסת מאשרת תקציב מסוים, אבל יש תוספות שמגיעות כל שנה. נניח בתנועות נוער: הצופים יודעים שיגיע אליהם תקציב נוסף במהלך השנה, אבל פורמלית הם לא יכולים להישען עליו". בצורה כזאת, משרדי הממשלה נשארים תלויים באגף התקציבים גם אחרי האישור הפורמלי של התקציב בכנסת, כדי להשיג את התוספות שהם צריכים בהמשך השנה.

אך לדברי גורמים אחרים במשרד האוצר, סעיפים קשיחים כמו השכר למורים לא נפגעים, אלא רק סעיפים חד־פעמיים שמועברים למשל בכספים קואליציוניים.

מהלך שני הוא יישום מנגנון העברת עודפים. אם משרד מסוים לא מנצל את מלוא התקציב שלו לשנה מסוימת, הוא יוכל לקבל חלק מהתקציב של אותה השנה בשנה הבאה, אך רק בהנחה שהתחייב מראש על ביצוע פרויקטים מסוימים. גם כשיש התחייבות כזאת, אגף התקציבים שולט במועד העברות העודפים ויכול לדרוש תמורתן רפורמות והתייעלויות. בנוסף, זה יוצר מצב אבסורדי שמתאר גורם באוצר: "60 מיליארד מתוך 600 מיליארד נשמרים כעודפים. מתוכם, 40 מיליארד עוברים התחייבות בדצמבר כשמשרדים רודפים אחרי הזנב של עצמם לאשר פרויקטים כדי להבטיח לעצמם את התקציב לשנה הבאה". עוד הוא אומר ש"הגיוני לשמור תקציבים להוצאות בלתי צפויות של נניח 5%, אבל מה שקורה היום מוגזם". לפי גורמים אחרים באוצר, בפועל 80% מהעודפים בתקציב מועברים ברבעון הראשון לפי חוק.

הנושא השלישי שגם מתחבר לכך הוא "הסיכומים התקציביים" הנחתמים בין אגף התקציבים למשרדי הממשלה לרוב לפני ההצבעה. אלו הסכמים חוץ־תקציביים לניהול בפועל של התקציב, שעל פי סמוטריץ' יוצרים "תקציב צל" שאינו חשוף לציבור ולא נתון לפיקוח הכנסת והממשלה. על פי גורמים במשרדי הממשלה, השאיפה היא "להרוג את המנהג הזה", אך בשלב זה סמוטריץ' מעוניין רק באישור אותם סיכומים על ידי השרים הממונים במסגרת התקציב המקורי, בצורה שתיצור שקיפות רבה יותר ותאיין אותם בפועל.

על פי הגורמים המתנגדים לכך, מטרת הסיכומים הללו היא יצירת התניות בתקציב כדי לוודא שהוא אכן משמש את המטרה המצוהרת ולא מוסט לצרכים אחרים.

"הורדת זמן 'טכנאות'"

המהלך רביעי והאחרון שסמוטריץ' דורש במכתב הוא פיילוט שיעניק למספר משרדי ממשלה עצמאות ויכולת להסיט תקציבים בתוך המשרד בין הסעיפים השונים, ובצורה כזאת להתמודד עם שינויים בלי לבקש שוב ושוב מאגף התקציבים ומוועדת הכספים של הכנסת. סמוטריץ' העלה את הרעיון לראשונה בחודש יוני. כעת הוא מנסה לקדם אותו, ומבקש מהאגף רשימת משרדים שלדעתם מתאימים לפיילוט.

בצורה כזאת, מקווה שר האוצר סמוטריץ', המהלכים "יחזקו את עבודת האגף ומשרד האוצר כולו כגורם מקצועי לקידום רפורמות ומנועי צמיחה על חשבון הורדת זמן רב ולא יעיל של 'טכנאות' בניהול התקציב ועבודת גזברות". כלומר, הוא מעוניין שמשרד האוצר יתמקד בשינויים המבניים אותם הוא רוצה לקדם, במקום שרוב כוח האדם יעסוק בדיונים ועימותים תמידיים מול משרדי הממשלה.