הפקעה: החישוב המצטבר עדיף על היחסי

בית המשפט העליון קובע, כי לצורך חישוב שטח ההפקעה המותר ללא פיצויים מחלקת משנה שפוצלה מחלקה מקורית - יש להעדיף את שיטת החישוב המצטבר על פני שיטת החישוב היחסי. בכך ביטל ביהמ"ש העליון את פסק הדין של ביהמ"ש המחוזי בת"א וכן פרקטיקה רווחת בקרב השמאים.

יוסף וטובה צאיג (להלן: "צאיג"), כל אחד מהם, הוא הבעלים של חלקת מקרקעין בגוש 3929 במזרח ראשון לציון. מקרקעין אלה, יחד עם מקרקעין סמוכים, עברו גלגולים רבים מאוד ומורכבים במשך שנים: פיצול, איחוד, העברת בעלות ועוד.

בשנת 1981 פרסמה הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה המרכז (להלן: "הוועדה המחוזית") הודעה בדבר אישור שינוי תוכנית מתאר מקומית מס' רצ/8/1. תוכנית זו יעדה שטחים מתוך החלקות להפקעה לצורכי ציבור (דרכים ובניני ציבור).

צאיג ראו את עצמם נפגעים על ידי תוכנית זו. לפיכך, תבעו מן הוועדה המקומית לתכנון ובנייה ראשל"צ (להלן: "הוועדה המקומית"), ולאחר מכן מן הוועדה המחוזית, פיצויים עבור הנזק שהתוכנית הסבה להם. תביעתם נדחתה ולכן הגישו צאיג תביעה לבית המשפט המחוזי בת"א.

תביעה זו נחלקה לשניים. בחלק הראשון, הם תבעו פיצויים עבור הפגיעה שגרמה התוכנית, שלא בדרך הפקעה, בערכן של החלקות המופקעות בהסתמך על סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה (להלן: "החוק"). החלק השני, היה תביעה לתשלום פיצויים עבור הפקעת שטחים מהחלקות המופקעות, בהסתמך על סעיף 9 לפקודת הקרקעות (רכישה לצורכי הציבור) 1943 (להלן: "הפקודה").

פסק הדין של בית המשפט המחוזי (השופטת דבורה ברלינר) לא הניח את דעתם של הוועדה המקומית מזה ושל צאיג מזה. שניהם הגישו ערעורים לבית המשפט העליון, שדן בהם בהרכב השופטים: מצא, זמיר, וטירקל. פסק הדין ניתן מפי השופט זמיר בהסכמת שאר חברי ההרכב.

השאלה העיקרית והמעניינת שנדונה בערעור נסובה סביב שיטת חישוב הפיצויים שיש להעדיף - האם את שיטת החישוב היחסי, שהוצעה על ידי צאיג. או, שמא, את שיטת החישוב המצטבר, בה תמכה הוועדה המקומית.

בטרם נעסוק בסוגיה לעומקה, נקדים מילים ספורות אודות הסוגיה הכלכלית של הפקעה ללא תשלום פיצויים.

על פי סעיף 190 לחוק, רשאית ועדה מקומית להפקיע עד %40 מחלקה ללא תשלום פיצויים, וזאת למטרות הספציפיות המוגדרות בסעיף. זכות זו קיימת במקביל בחוקי רכישה נוספים, אם כי בשיעור נמוך יותר, למשל, על פי הפקודה רשאי שר האוצר להפקיע עד %25 מחלקה ללא תשלום פיצויים.

חיקוקים אלה, על פי פשט, הביאו למצב אבסורדי, לפיו היה ניתן להפקיע מכל חלקה - אפילו חלקת-בת שפוצלה מחלקת-אם - את השיעור המירבי ללא פיצויים. וכך ניתן היה להפקיע %40 מחלקת-אם - ולאחר שחלקה זו פוצלה, כך שחלק ממנה (המופקע) נרשם על שם הרשות וחלקה האחר נרשם כחלקה נפרדת - ניתן היה להפקיע עוד %40 מהחלקה הנותרת העצמאית (חלקת הבת).

בשנת 1964 ביטל המחוקק אבסורד זה בחוקקו את החוק לתיקון דיני הרכישה לצורכי ציבור (להלן: "החוק לתיקון דיני הרכישה"), בו נקבע, כי שיעור ההפקעה המירבי, ללא תשלום פיצויים, מחלקה פלונית, ייגזר משטח החלקה המקורית (חלקת-האם), ולעניין זה יילקחו בחשבון כל ההפקעות שבוצעו בעבר משטח חלקת האם.

ולמחלוקת שבענייננו. בית המשפט המחוזי אימץ את שיטת החישוב שהוצאה לו על ידי שמאי מטעם צאיג - שיטת החישוב היחסי. לפי שיטה זו, קביעת השטח המירבי הפטור מתשלום פיצויים, נעשית בשני שלבים. בשלב הראשון, יש לקבוע מהו אחוז ההפקעה מתוך שטח החלקה הפטור מתשלום פיצויים. לצורך זה מצרפים את כל השטחים שנרכשו בעבר לצורכי הציבור, מתוך שטח חלקת-האם, וקובעים מהו האחוז של השטחים שנרכשו ביחס לשטח המקורי של חלקת-האם.

נניח, לדוגמה, שהשטח המקורי של חלקת-האם היה 1,000 מ"ר. מתוך שטח זה נרכשו בעבר לצורכי הציבור בסך הכל 200 מ"ר, כלומר, %20. כיוון שלפי החוק ניתן להפקיע לצורכי הציבור %40 מן השטח ללא פיצויים, ניתן עדיין להפקיע עוד %20 מתוך השטח המקורי של חלקת-האם, כלומר עוד 200 מ"ר, ללא פיצויים. אולם, אם מפקיעים 200 מ"ר מתוך השטח שנותר מחלקת-האם, כלומר מתוך 800 מ"ר, יוצא שבפועל מפקיעים %25 (ולא %20) משטח זה. זהו, אם כן, אחוז ההפקעה שעדיין פטור מתשלום פיצויים.

אין בכך בעיה, מבחינה מעשית, אם החלקה נשארת בשטח של 800 מ"ר, ואינה מפוצלת לחלקות משנה. אולם מה הדין אם חלקה זו מתפצלת עכשיו לחלקות משנה, כגון, לשתי חלקות משנה שכל אחת מהן בשטח של 400 מ"ר.

מהו השטח שניתן להפקיע לצורכי הציבור ללא פיצויים מכל אחת מחלקות המשנה אלה?

כאן מגיעים לשלב השני של החישוב. בשלב זה אפשר ללכת באחת משתי דרכים. לפי דרך אחת, בה הלך ביהמ"ש המחוזי, מותר להפקיע מכל אחת מחלקות המשנה, ללא פיצויים, רק %25 מן השטח, כלומר, אותו אחוז שניתן היה עדיין להפקיע ללא פיצויים מתוך חלקת- האם. לפי דרך זאת, ניתן היה להפקיע ללא פיצויים, בדוגמה שלנו, רק 100 מ"ר מכל אחת משתי חלקות המשנה.

אולם ב"כ הוועדה המקומית, עו"ד עופר שפיר, הציע לנקוט בשיטת החישוב השניה - שיטת החישוב המצטבר. לפי שיטה זו מותר עדיין להפקיע מכל אחת מחלקות המשנה, ללא פיצויים, עד %40 מן השטח של חלקת המשנה, כלומר עד 160 מ"ר, ובלבד ששטח ההפקעה ללא פיצויים משתי חלקות המשנה לא יעלה על %25 מן השטח שנותר מחלקת-האם. כלומר, לא יעלה על 200 מ"ר.

שיטת החישוב היחסי - קובע השופט זמיר - גם אם היא מקובלת על שמאים מסוימים, לא קיבלה, עד כה, גושפנקא של ביהמ"ש העליון. לכאורה, שיטת החישוב היחסי אינה תואמת את לשונו של סעיף 2(א) לחוק לתיקון דיני הרכישה. סעיף זה מחייב את הוועדה המקומית לשלם פיצויים על הרכישה מן השלב בו "השטח הכולל, שנרכש ללא תשלום פיצויים בכל רכישות אלה ביחד" עובר "אחוז מקסימלי משטח החלקה המקורית", כלומר, %40 משטח חלקת האם.

אולם, לפי שיטת החישוב היחסי, קמה חובה לשלם פיצויים אם "השטח הכולל שנרכש ללא תשלום פיצויים" עדיין אינו עובר את "האחוז המקסימלי" מן השטח של חלקת-האם.

הסיבה היא, ששיטת החישוב היחסי גוזרת את אחוז השטח שעדיין ניתן לרכוש ללא תשלום פיצויים, לא מן השטח של חלקת-האם, אלא מן השטח של חלקת-הבת (או חלקה- נכדה או חלקה-נינה) הנרכשת כעת.

בדוגמה שהבאנו לעיל ניתן היה להפקיע, לפי שיטת החישוב היחסי, ללא תשלום פיצויים רק %25 מחלקת המשנה, כלומר 100 מ"ר. ואם יופקעו 110 מ"ר מחלקה זו, אפילו לא יופקע כל שטח מחלקת המשנה האחרת, תהיה הרשות המפקיעה חייבת לשלם פיצויים על שטח ההפקעה מעל 100 מ"ר, וזאת הגם שלפי לשון סעיף 2(א') הנ"ל ניתן עוד להפקיע 200 מ"ר ללא פיצויים.

השופט זמיר לא מקבל את קביעת ביהמ"ש המחוזי בעניין זה, ומעדיף את שיטת החישוב המצטבר - המתיישבת עם לשון סעיף 2(א') לחוק לתיקון דיני הרכישה.

יתרה מכך, קובע השופט זמיר, שיטת החישוב היחסי מערערת את האיזון בין האינטרס הציבורי לבין האינטרס הפרטי, כפי שנקבע בחוקי הרכישה. כאמור, לפי חוקים אלה ניתן לרכוש ללא תשלום פיצויים שטח שאינו עולה על %40 מן השטח של "המגרש", ובלבד שהשטח הנרכש, יחד עם רכישות קודמות, אינו עולה על %40 מן השטח של "החלקה המקורית". אך, לפי שיטת החישוב היחסי, השטח שניתן לרכוש ללא תשלום פיצויים מתוך השטח של "מגרש" עשוי להצטמצם במידה רבה.

השילוב של הפקודה, החוק והחוק לתיקון דיני רכישה - קובע השופט זמיר - מציג שני תנאים מצטברים לפטור מתשלום פיצויים על רכישה לצורכי הציבור. התנאי הראשון - שהשטח הנרכש כעת אינו עולה על %40 מן השטח העכשווי של "המגרש". התנאי השני - שהשטח הנרכש כעת, יחד עם שטחים שנרכשו בעבר, אינו עולה על %40 מן השטח של החלקה המקורית. די בכך שאחד משני התנאים אינו מתקיים, כדי שהרשות המפקיעה תחויב בתשלום פיצויים על עודף השטח שנרכש. זוהי שיטת החישוב המצטבר.

התוצאה הסופית: הערעורים נתקבלו. פסה"ד של ביהמ"ש קמא התבטל. התיק הוחזר לביהמ"ש המחוזי על מנת שידון מחדש בפיצויים המגיעים לצאיג.

ע"א 6663/93, 7075 בית המשפט העליון. השופטים: א. מצא, י. זמיר, י. טירקל.

בשם הוועדה המקומית - עו"ד עופר שפיר; בשם הוועדה המחוזית - עו"ד עשירה ראובני; בשם צאיג - עו"ד משה קמר.« עו"ד רמי שר-ישראל « הפקעה: החישוב המצטבר עדיף על היחסי « ביהמ"ש העליון: שיטת החישוב היחסי מערערת את האיזון בין האינטרס הציבורי לבין האינטרס הפרטי, כפי שנקבע בחוקי הרכישה