תיקון 53 לחוק התכנון והבנייה: לא כצעקתה

יש המייחסים לתיקון, בעיקר לעניין סעיף 19(ג)(2), השפעה מרחיקת לכת על כלל החיובים בהיטל השבחה בדירות מגורים ופגיעה קשה בקופת הרשויות המקומיות, וכפועל יוצא במטרות אותן נועדו כספי היטל ההשבחה להגשים. נראה לנו, שמרבית ההתייחסויות לתיקון מתעלמות מהוראת התחולה של התיקון.

במאמרנו זה, ננסה להגדיר את גבולות התיקון ואת משמעותו בכל הנוגע לדירות מגורים, בשים לב להוראת התחולה.

תחולת התיקון: ככלל, כל מעשה חקיקה תקף ממועד פרסומו ואילך (היינו פרוספקטיבי - צופה פני עתיד, ולא רטרוספקטיבי - חל למפרע). כלל זה נכון במיוחד לגבי מעשי חקיקה שעניינם מיסים (ראה לדוגמא ע"א 957/97 המועצה המקומית עילבון נ' חברת מקורות - סעיף 21 לפסה"ד).

מהכלל הנ"ל ניתן לסטות במקרים בהם המחוקק הביע דעתו במפורש - ואכן בתיקון 53 לחוק נקבע, כי הוראות התיקון "יחולו גם על השבחה במקרקעין שנוצרה לפני תחילתו של חוק זה, ובלבד שעד יום תחילו לא קיבל בעל המקרקעין היתר בנייה על אותם מקרקעין".

נדגיש, כי בסוגיית היטל ההשבחה, אירוע המס - כלומר האירוע בו נוצרת החבות - הוא מועד ההשבחה (אישור תוכנית, מתן הקלה או היתר לשימוש חורג) ולא מועד מימוש הזכויות, וממועד זה של ההשבחה ולא ממועד מימוש הזכויות נגזרת זהות החייב, מעמדו, גובה ההשבחה וכיו"ב (בג"צ 199/88 קהילת ציון נ' יו"ר הוועדה המקומית קרית אתא פד"י מ"ג (1)89). לכן את שאלת התחולה של התיקון יש לבחון ביחס למועד ההשבחה.

לפיכך, מהכלל בדבר תחולה ממועד הפרסום ואילך ומהמילה "גם" בהוראת התחולה עולה, כי התיקון יחול, מטבע הדברים, על השבחות שנוצרו לאחר פרסומו של התיקון.

בנוסף, התיקון חל (כפי שמצוין מפורשות בתיקון) גם על השבחות קודמות, אולם בהתקיים התנאי שבעל המקרקעין לא קיבל היתר בנייה על המקרקעין. בכל המקרים האחרים של השבחות שנוצרו לפני תחילתו של החוק, היינו על תוכניות שנכנסו לתוקף לפני 14.12.00 (בנסיבות סעיף 19(ג) לתוספת, מדובר רק על השבחה עקב אישור תוכנית ולא על השבחות אחרות), יחולו הוראות סעיף 19(ג) בנוסחן טרם התיקון (דחיית תשלום רק לגבי 120 מ"ר הראשונים בדירה).

בהקשר התחולה נעיר, כי בטענה לפיה סעיף התחולה נועד אך ורק להבטיח, כי הוועדות המקומיות לא ייאלצו להחזיר כספים לחייבים שפרעו את חובם - אין ממש. גם לולא הוראת התחולה, היה חל ממילא הכלל בדבר תחולה ממועד הפרסום ואילך של מעשה החקיקה, וכפועל יוצא מכך, התיקון היה חל רק על השבחות שנוצרו לאחר תיקונו והרשויות לא היו צריכות להחזיר כספים כלשהם.

בהקשר זה גם נפנה להוראת סעיף 22 (2) לחוק הפרשנות הקובעת, כי ביטולו של דין אין בו בכדי להשפיע על פעולה קודמת של הדין המבוטל או על מה שנעשה לפיו.

היקף תחולת התיקון על השבחות קודמות: לאור מסקנתו לעיל, עולה כי במרבית המקרים, אם לא בכולם, להוראת סעיף 19 (ג)(2) בנוסחה החדש, לאחר התיקון, העוסקת בדחיית תשלום במקרה של העברת זכויות בדירה (ללא הגבלת גודל הדירה, בין אם קיים ובין אם מותר) - אין תחולה, הואיל ועל מנת לזכות בדחיית מועד תשלום היטל ההשבחה יש צורך לגור בדירה 4 שנים לפחות. לכן, אם מדובר באדם שגר בדירה, הרי משתמע מכך שקיים מבנה על המגרש ושניתן בעבר היתר לבנייה במקרקעין, ולפיכך יחולו על נסיבות המקרה ההוראות הקודמות של סעיף 19 (ג)(2) - היינו לגבי השטח של מעל 120 מ"ר יראו את ההעברה כמימוש זכויות וישולם עבורו היטל ההשבחה.

גם לעניין הרחבת הדירה בהסתמך על השבחות קודמות למועד תיקון החוק יחולו במרבית המקרים הוראות סעיף 19(ג)(1) טרם התיקון, הואיל ואם מדובר בהרחבת דירה, אזי קיים מבנה, וככל הנראה ניתן לגביו היתר בנייה. לכן, עפ"י הוראת סעיף 2 לתיקון, אין לו תחולה.

לכן, עיקר המקרים בהם יחולו הוראות התיקון לגבי השבחות קודמות, הם המקרים בהם מבוקש היתר בנייה במגרש ריק, ואז הבנייה של דירה עד 160 מ"ר לא תהווה מימוש זכויות ומועד התשלום בגינה יידחה. על בנייה וניצול זכויות מעבר ל-160 מ"ר ישולם היטל השבחה.

יחד עם זאת, אין להתעלם מכך שלתיקון לחוק השפעות ניכרות על הקופה הציבורית בכל הנוגע להשבחות עתידיות. ראשית, בעוד שבעבר נדחה תשלום היטל השבחה לגבי 120 מ"ר הראשונים, הרי שלאחר התיקון לגבי השבחות עתידיות מדובר בדחייה לגבי 160 מ"ר. שנית, במרבית המקרים כלל לא יהיה תשלום בעת העברת זכויות בדירה (רישום בטאבו), אלא רק במועד הוצאת היתר הבנייה, וזאת גם לגבי הזכויות מעבר ל-160 מ"ר.

אפרים מרגלית, הוא שמאי מקרקעין