דו"ח מבקר המדינה: פטורים ממיסי מקרקעין למוסדות ציבוריים

על פי חוק מיסוי מקרקעין (שבח, מכירה ורכישה) משנת 1963 (להלן - החוק), ניתנים למוסדות ציבוריים כהגדרתם בחוק פטורים מלאים או חלקיים במיסי מקרקעין. לפי סעיף 61 לחוק, מוסדות אלה הם מוסדות שמטרתם היא לדת, לתרבות, לחינוך, למדע, לבריאות, לסעד, לספורט או למטרה ציבורית אחרת, ושאינם מיועדים להפקת רווחים.

החוק פוטר ממס שבח, באופן מלא או חלקי, מכירות של זכויות במקרקעין בידי מוסדות ציבוריים; שיעור הפטור נקבע על פי פרק הזמן שהמוסד החזיק במקרקעין ועל פי השימוש שעשה בהם. מוסד ציבורי שהחזיק במקרקעין במשך שנה לפחות, והם שימשו אותו במישרין במשך 80% מפרק זמן זה, יקבל פטור מלא.

בדיקת הזכאות לפטור: מוסדות ציבוריים המבקשים פטור ממיסי מקרקעין צריכים לעמוד בשני מבחנים: האחד נובע מהוראת ביצוע שהוציאה הנציבות, בהן הדגישה כי בעקבות כל בקשה של מוסד ציבורי לקבלת פטור על עיסקת מקרקעין, ולפני אישור הבקשה והענקת הפטור - על המשרד האיזורי למיסוי מקרקעין לפנות אל המחלקה למוסדות ציבור ומלכ"רים (ממצו"מ) לקבלת חוות דעתה בעניין הזכאות לפטור.

בהוראת הביצוע הוטל על ממצו"מ לבדוק אם יש למוסד אישור בר תוקף מכוח אחד הסעיפים האמורים; אם פעילות המוסד המבקש עולה בקנה אחד עם מטרתו הציבורית; אם הוא עומד בהתחייבויותיו כמוסד ציבורי, דהיינו מגיש דו"חות כספיים במועד ומנהל פנקסים על פי ההוראות; ואם יש לו חובות באחד ממערכי המס.

המבחן האחר שמוסד ציבורי צריך לעמוד בו הוא בדיקת מהות השימוש שעשה המוסד במקרקעין. המשרד האיזורי למיסוי מקרקעין צריך לבדוק אם נכסי המקרקעין שימשו את המוסד במישרין להגשמת מטרותיו הציבוריות במשך פרק הזמן הנדרש לקבלת הפטור ממס שבח; וכשמדובר בקניית נכסים, הוא בודק אם הם אמורים לשמש במישרין את המוסד להגשמת המטרה הציבורית שהוא מחויב לה - שימוש שאמור להקנות לו זכאות לפטור חלקי ממס רכישה.

בדיקת מבקר המדינה העלתה:

1. זמן קצר לאחר הוצאת הוראת הביצוע, הנחתה הנציבות את משרדי מיסוי המקרקעין האיזוריים לכבד אישורים על מעמד של מוסד ציבורי שניתנו בעבר למוסדות והם עדיין בתוקף. משמעות ההנחיה היא, שאין להתלות את כיבוד האישור במילוי תנאים כלשהם. הנציבות הסבירה בתשובתה למשרד מבקר המדינה, שהמחוקק לא הסמיך אותה לשלול הכרה ממוסד ציבורי בשל קיומם או אי-קיומם של תנאים מסוימים.

לדוגמה, ישיבה שהיה בידה אישור, לא תמיד המציאה לממצו"מ דו"חות כספיים, ובאלה שהמציאה לא היה ביטוי לעיסקאות מקרקעין שביצעה. בתחילת ספטמבר 1997 החלה ממצו"מ לנקוט פעולות לקראת ביטול האישור שבידי הישיבה. נציגי הישיבה הבטיחו להמציא לממצו"מ את הפרטים הדרושים, אבל הישיבה לא עמדה בהבטחתה, והמשיכה לבצע עיסקאות מקרקעין ולקבל פטור ממס.

האמור לעיל מלמד, כי במצב החוקי הקיים, רשויות המס אינן יכולות להימנע מלאשר פטור ממס על עיסקאות מקרקעין למוסדות בעלי אישור על מעמד של מוסד ציבורי, גם כאשר אלה לא מילאו אחר הדרישות המוטלות על מוסד ציבורי מכוח הפקודה. מצב זה אינו ראוי.

לדעת משרד מבקר המדינה, על הנציבות לשקול ליזום תיקוני חקיקה, שיאפשרו לרשויות המס להתנות את מתן הפטור ממס בהגשת דו"חות כספיים במועד, בניהול פנקסים כחוק ובתשלום מיסים כנדרש.

בנסיבות קיצוניות, כמו אי-דיווח מתמשך, או כאשר מוסד אינו פועל למען מטרה ציבורית, ראוי לשקול מתן אפשרות לרשויות המס למנוע מהמוסד את הפטור ממס או לבטל את מעמדו כמוסד ציבורי.

2. הועלה, כי משרדי מיסוי מקרקעין לא תמיד הקפידו כי הפטור יינתן רק למוסדות שקיבלו מעמד של מוסד ציבורי בהתאם לפקודה ולחוק. למצב זה תרמה גם העובדה, שהמשרדים לא פנו לממצו"מ כנדרש בהוראת הביצוע. משרד מבקר המדינה בדק אקראית, בארבעה משרדי מיסוי מקרקעין איזוריים, 40 עיסקאות. התברר, כי אחד מהמשרדים האמורים נהג שלא להעביר כלל לחוות דעת ממצו"מ בקשות לפטור שהוגשו לו, ואחד מהם העביר לה רק חלק מהבקשות.

מבין 12 עיסקאות שהמשרדים האזוריים לא העבירו לממצו"מ, נמצאו ארבע עיסקאות שלכאורה לא היו מבצעיהן זכאים לקבל פטור: באחת מהן ניתן פטור לגוף שלא הוכר כמוסד ציבורי לעניין החוק, ובשלוש האחרות ניתן פטור לגופים הקשורים למוסד ציבורי, אך הם עצמם אינם זכאים לפטור. לדוגמה, בינואר 1998 מכרה חברת נכסים הקשורה למוסד ציבורי מבנה שבבעלותה. אף שהחברה אינה מוסד ציבורי, ניתן לה פטור מלא ממס שבח, המגיע למוסד ציבורי המוכר נכס ששימש אותו למטרתו הציבורית.

3. בבדיקת 40 העיסקאות האמורות הועלה עוד, שבשתיים מהן נתנו המשרדים האמורים פטור ממס שבח, ובתשע מהן פטור חלקי ממס רכישה - בלי שבדקו אם נעשה בנכסים במישרין שימוש למטרה ציבורית.