חוק תאגידי מים וביוב - בין כוונה לתכלית

ביום 31 ביולי 2001 נכנס לתוקפו חוק תאגידי מים וביוב. בבסיס חוק זה עומדת השאיפה לניהול משק המים והביוב המוניציפליים בנפרד מהמערכת המוניציפלית ובדרך של "משק סגור". תכלית זו תושג באמצעות הקמת תאגיד בשליטת הרשות המקומית, לו יואצלו כל סמכויותיה וחובותיה של הרשות בנושאי משק המים והביוב.

הדברים אמורים הן ביחס לחובות הרשות כלפי תושביה לאספקת שירותי אספקת מים ושירותי סילוק שופכין, והן ביחס לסמכויותיה וזכויותיה לגביית אגרות, היטלים ותשלומי חובה למימון שירותים אלו. באומרנו "שירותים" כוונתנו הן לשירותי התקנתן ושידרוגן של מערכות הולכת המים והביוב, הן לתחזוקתן של אלו והן לשירותי אספקת המים.

החוק אינו מחייב אמנם בשלב ראשון את הרשויות להקים תאגיד אשר כזה, ברם, שר הפנים מוסמך, בתום 3 שנים ממועד תחילת החוק, לחייב רשות מקומית להקים תאגיד כזה. הוראה זו מלמדת על מגמת המחוקק, להוציא מידי הרשות המקומית את הטיפול במשק המים והביוב.

אין חולק, דומה, כי מטרת החוק ברוכה ויש בה בכדי להשליט סדר במשק המים והביוב, ולהעלות את סטנדרט התנהלותו. בד בבד, מעורר החוק סדרת שאלות נוקבות, חלקן במישור המדיניות וחלקן במישור המשפטי. את מקצתן נמנה להלן:

1. מלכתחילה יישאל, מדוע בחר המחוקק ליתן יחס מיוחד למשק המים והביוב דווקא, בשונה ממשק התשתיות המוניציפליות כולו. וזאת לדעת, כי התשתיות המוניציפליות הקלסיות הינן ארבע במספר - מערכות הביוב, הולכת המים, הניקוז ותשתית הכבישים והמדרכות.

כל אחת מאלו אמורה להיות ממומנת באמצעות היטל ייעודי המוטל כרגיל באמצעות חוקי העזר הספציפיים. מכאן, שכל אחת מאלו אמורה להתנהל כספית ומקצועית כמשק סגור, ואם כך, מתעוררת השאלה מדוע לא מצא המחוקק לנכון להרחיב ולהחיל מדיניות זו אף לגבי אלו. אומנם החוק מתיר הכללתה של תשתית הניקוז בגדר תפקידי החברה, אך אינו מחיל ההסדר בנוגע לתשתית הכבישים והמדרכות (שהינה התשתית היקרה מבין הארבע).

2. פרק ו' לחוק עוסק בהקמת רשות מים וביוב, שתפקידה, בין היתר, לקבוע כללים ותעריפים לחיוב בעלי ומחזיקי נכסים למימון שירותי התקנתן ואחזקתן של מערכות המים, כמו גם את מחיר המים עצמו.

לצד זאת קבע המחוקק בסעיף 152 לחוק הרשויות, הוראת מעבר המחילה על התאגיד את התעריפים הקיימים לפי כל דין לעניין תשתיות המים והביוב ערב תחילתו של החוק.

משמעותו המעשית של סעיף זה הינה המשך תחולתם של חוקי העזר המוניציפליים בדבר אספקת מים וביוב, למצער, בכל הנוגע להטלת החיובים.

החוק שותק בנוגע ליחס שבין סמכות גורמי הרשות המקומית, הנזכרים בחוקי העזר, לסמכויות התאגיד. לדוגמא, לא ברור מה דינה של הוראה בחוק העזר שענייניה החלטת מועצת או מהנדס הרשות המקומית.

גם אם נניח שכוונת המחוקק הינה האצלתה של אותה סמכות לתאגיד - מי היא בדיוק הפונקציה הנאצלת? על סוגיות אלו לא נתן המחוקק את דעתו וחבל.

3. ביסוד הטלתן של אגרות והיטלי פיתוח עמד עד כה העיקרון של כיסוי עלויות בלבד, תוך שלילת זכותה של הרשות המקומית לעשות רווח בגין אלו.

עקרון זה אינו מתיישב עם התפיסה העומדת ביסוד החוק. התאגיד מאוגד כחברה בע"מ, שמטרתה להצמיח רווחים, והחוק אף מאפשר העברת השליטה בתאגיד לגורמים פרטיים. סעיף 101א' לחוק אף מדבר על "שיעור תשואה נאות על ההון" כמרכיב לקביעת תעריפי החיוב. דואליות נורמטיבית זו מחייבת הבהרה מפי המחוקק עצמו.

4. סעיף 139 לחוק קובע, כי רשות מקומית שהקימה תאגיד למים וביוב מכוח החוק - לא תפעל עוד מכוח הוראות הדין ודברי החקיקה שהעניקו לה סמכות בנושא מים וביוב: פק' העיריות, צו המועצות המקומיות, פק' העיריות (אספקת מים) וחוק הרשויות המקומיות (ביוב). מנגד, לא נקבעו בחוק חלופות סטטוטוריות לגבי חלק מהסוגיות המוסדרות בדברי חקיקה אלו. המחוקק לא האציל לתאגיד את כל הסמכויות מכוח חוקים אלו אלא קבע הסדרים חלקיים בלבד.

כיוצא בזה, לא הוסדר כיאות אופן הטלת החיובים, קביעת "אירועי המס" המגבשים את החיובים, הדרכים לגבייתם ועוד - נושאים אלו נותרו לקביעת הרשות למים וביוב במסגרת כללים שתקבע. מכאן שנוצרה מבלי משים, לקונה העשויה לגרום למחלוקות מיותרות בדבר גדר הסמכויות של התאגיד בסוגיות אקוטיות אלו.

5. מעמדו של תאגיד מוניציפלי המבצע עבודות להקמת תשתיות מוניציפליות לוטה בערפל בכל הנוגע לחיוב במע"מ. במספר פסקי דין נקבע הכלל לפיו בפעלו ככזה מהווה התאגיד לעניין החיוב במע"מ - "ידה הארוכה" של הרשות, ומכאן שאין הוא רשאי לנכות מע"מ תשומות וליתן חשבוניות מס למבצעי העבודות מטעמו.

זוהי גם עמדת שלטונות מע"מ, שאומנם נשללה לאחרונה ע"י ביהמ"ש המחוזי. ברם, המחלוקת בסוגיה עדיין רחוקה מהכרעה. למותר לציין, כי מחלוקת זו משליכה ישירות גם על מעמד התאגיד ותקציבו ומתבקש היה, כי המחוקק ייתן עליה את דעתו ויפסוק את פסוקו בחוקקו חוק זה. ברם, תחת זאת לא נתן החוק דעתו כלל לסוגיה זו.

הביקורת דלעיל הינה על קצה המזלג ואין בה בכדי למצות אלא רק להמחיש את "מחלות הילדות" מהן סובל החוק, המנסה בהצלחה חלקית להתמודד עם נושא סבוך ורב פנים. ראוי איפוא שהמחוקק הראשי, ולמצער מחוקק המשנה, במסגרת הסמכויות שניתנו לו בחוק, יתן דעתו לבעיות שהועלו ולאחרות.

חלק ניכר מהבעיות הנזכרות לעיל, ניתנות היו לפתרון באמצעות שילובן של הוראות מעבר מספקות, ונכון היה אף לקבוע בחוק עצמו תקופת מבחן ליישום החוק, במסגרתה ייערך הליך העברה מסודר של סמכויות. ראויה לציון בהקשר זה, פעולת ממשלת ישראל, אשר עוד טרם חיקוקו של החוק, ולאור ידיעתה את מצב משק המים והביוב ברשויות המקומיות, התקשרה עם מספר רשויות גדולות במעין פיילוט להפעלת תאגידי מים וביוב, על פי עקרונות החוק. ניסיון זה קורם עור וגידים בעצם חודשים אלו, ודומה כי תוצאותיו תקבענה האם חוק תאגידי המים והביוב אכן יביא למהפכה המיוחלת.

הכותבים הינם יועצים משפטיים לרשויות מקומיות ולתאגידים מוניציפליים.