חכירה לדורות או בכייה לדורות

לאחרונה נשמעים קולות הקוראים לצמצום היטל ההשבחה ואף לביטולו, במקרים מסוימים, גם נוכח המשבר הקשה בשוק הנדל"ן. דעה כמעט אחידה נשמעת בדבר הצורך לתקן את החוק הרלבנטי לעניין, נוכח הליקויים הרבים בנוסחו ועקב אי הבהירות בפניהם ניצבים הרשויות המקומיות והנישומים גם יחד, באשר לקביעת סכום היטל ההשבחה והחבות בכלל. המצב המשפטי הסבוך ממילא, ולעתים אף ההלכות הסותרות, רק מחזקות דעה זו.

דווקא כעת "גילו" את ההיטל ועדות מקומיות רבות הפועלות במועצות האיזוריות, ומתרבים המקרים של חילוקי דעות בנוגע לחבות בהיטל השבחה, גם לגבי נושאים שבעבר לא נדונו כלל, כהרחבת בתי חברים בקיבוצים ובנייתם. להלן מספר פתרונות אפשריים להימנעות מתשלום ההיטל, תוך הסתמכות על החקיקה הקיימת בעניין:

סעיף 196א' לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965 (להלן: החוק) קובע, כי בסמכות הוועדה המקומית לגבות היטל השבחה על-פי הקבוע בתוספת השלישית לחוק (להלן: התוספת).

סעיף 2(א) לתוספת קובע, כי אם קיימת השבחה במקרקעין כתוצאה מאישור תכנית משביחה, ישלם בעליהם את היטל ההשבחה לפי האמור בתוספת, ואם המקרקעין מוחכרים לדורות - ישלם החוכר.

ביותר מ-70% מהקיבוצים והמושבים השיתופיים מוסדרים המקרקעין במסגרת "חוזה משולש" שבין ממ"י, הסוכנות היהודית והאגודה החקלאית, הנחתם לתקופות קצובות של שלוש שנים, או במסגרת חוזה המשבצת הדו-צדדי (ממ"י-אגודה), שגם הוא נחתם לתקופות קצובות דומות. מדובר בחוזי הרשאה לפרק זמן שאינו ניתן להארכה ואינו מהווה "חכירה לדורות" במשמעות ההגדרה שבתוספת.

התוספת מגדירה "חכירה לדורות" על-ידי הפנייה לחוק המקרקעין, התשכ"ט-1969, שם מוגדרת חכירה לדורות כשכירות שלמעלה מ-25 שנה, שנרשמה בלשכת רישום המקרקעין. לפיכך, לכאורה, בהיות הקיבוץ או המושב השיתופי בעל זכויות במקרקעין נשוא ההיטל עפ"י חוזה הרשאה מאלה שנמנו לעיל, אין הוא חב בתשלום היטל השבחה כלל.

ועדות מקומיות אחדות נוקטות עמדה, לפיה חכירה ל-25 שנה יכולה להיות בדיעבד ולא מראש. לפיכך יישוב המחזיק במקרקעין למשך תקופה מצטברת העולה על 25 שנים, יש לראותו כחוכר לדורות ולחייבו בהיטל השבחה. כמו כן מסתמכות הוועדות על סעיף 259 (ד)(1) לחוק, שם מוגדרת "חכירה לדורות", לרבות עיסקת חכירה לדורות שלא נגמרה ברישום.

לדעתנו, יש לדחות גישה זו מכמה טעמים. ראשית, אף טענת היסק או פרשנות אינה יכולה להתגבר על ההגדרה המפורשת בתוספת ל"חכירה לדורות", המסתמכת על הגדרת חוק המקרקעין כאמור, שהיא ברורה וחד משמעית.

חיזוק לעמדתנו ניתן למצוא בהשוואה לחוק מיסוי המקרקעין, תשכ"ג-1963, שם, לעניין החלת המס גם על זכויות במסגרת החוזים שנמנו לעיל, קבע המחוקק מפורשות: "לעניין הרשאה במקרקעי ישראל - אפילו אם ניתנה ההרשאה לתקופה הקצרה מ-25 שנים". בענייננו לא ניתן למצוא ביטוי דומה בחוק, וגם ההוראה שבסעיף 259 (ד)(1) מתייחסת רק לסעיף 2 (ג) בתוספת (בעניין ניכוי סכום היטל ההשבחה מדמי היתר) ואינה גוברת על הגדרת "חכירה לדורות" לצורך התוספת בכללותה.

כמו כן ניתן למצוא חיזוק לעמדתנו בהחלטת בית המשפט העליון ב"הלכת קנית" (רע"א 85/88 קנית ניהול, השקעות ומימון בע"מ נ' ועדה מקומית לתכנון ובנייה רמת-גן, פ"ד מב(4) 782) אשר קבע, כי הוועדה המקומית אינה זכאית לגבות היטל השבחה מבר רשות מכוח הסכם פיתוח עם ממ"י. (ונציין, כי מסיבה זו יש לשקול ולבחון את עיתוי העברת זכויות הקיבוץ או המושב ממסגרת החוזים "תלת שנתיים" לחוזי חכירה לדורות).

סעיף 21 לתוספת קובע הסדר מיוחד של תשלום היטל השבחה לגבי מקרקעי ישראל, כמשמעותם בחוק יסוד: מקרקעי ישראל, אשר לא הוחכרו בחכירה לדורות.

על-פי ההסדר, לא חל היטל השבחה בשיעור ובתנאים כאמור בתוספת, ובמקום זאת מיושם הסכם בין משרד הפנים, ממ"י ומרכז השלטון המקומי, לפיו החל מ-1.1.71 ממ"י אמור לשלם לרשויות המקומיות 10% מהתקבולים השנתיים בגין המקרקעין שבתחומיהן, וזאת בעסקאות מסוגים מסוימים כמפורט בהסכם.

גם אם ייקבע שהאגודה חייבת בתשלום ההיטל, יש לבחון את שיעור ההיטל גם לאור סעיף 12א' לתוספת, אם היה בתוקף ביום אישור התוכנית המשביחה. סעיף זה איפשר לקבוע הסדרים מיוחדים לתשלום היטל מופחת במועצות איזוריות שבתחומן האגודות השיתופיות נושאות בהוצאות שההיטל מיועד להן.

בנוסף לכל אלה כדאי לזכור את סעיף 19 לתוספת, הקובע פטורים מתשלום היטל השבחה, ונזכיר רק את העיקריים שבהם. על-פי סעיף 19(ג) לתוספת, אין חובת תשלום היטל השבחה בגין בקשת היתר להרחבת דירת מגורים עד לשטח כולל של 120 מ"ר, אשר תשמש את המחזיק במקרקעין (חשוב להדגיש שנאמר "מחזיק" ולא בעלים, חוכר או כיוצ"ב - קרי לרבות חברי הקיבוץ/המושב השיתופי) ו/או קרובו לצורך מגוריהם במשך 4 שנים מגמר הבנייה. על כל בנייה או הרחבה נוספת מעל השטח האמור ישולם היטל, בשיעור יחסי לגודל הבנייה או ההרחבה הנוספת.

סעיף 19(ב) פוטר מתשלום היטל בגין השבחה במקרקעין למגורים המצויים ביישוב שהממשלה הכריזה עליו כעל שכונת שיקום (כל עוד ההכרזה בתוקף), או ששר הפנים ושר הבינוי והשיכון הכריזו בצו, בהסכמת הרשות המקומית הרלבנטית, כי לא תחול לגביהם חובת תשלום ההיטל.

כמו כן, על-פי סעיף 19(ב), לא יחול היטל על השבחה במקרקעין המיועדים למוסדות חינוך, תרבות, מדע, דת, צדקה, סעד, בריאות או ספורט או למטרת הקדיש ציבורי (ומשמעותו בחוק הנאמנות, התשל"ט-1979, שאין עיסוקו לשם קבלת רווחים, אם אותם המקרקעין או התמורה בעדם משמשים או מיועדים לשמש למטרות אלה).

במקרה של השבחה בגין הקלה או התרת שימוש חורג, רשאית הוועדה המקומית, על-פי סעיף 19(א) לתוספת, לפטור את בעל המקרקעין מחובת תשלום ההיטל, כולו או חלקו, בגלל מצבו החומרי.

מן הראוי, כי נושא היטל ההשבחה במועצות האזוריות יעבור בחינה מחדש בשים לב לשינויים מבניים במגזר זה, לחוסר הבהירות הקיים עקב שינויי החקיקה ולהחלטות מועצת מקרקעי ישראל המשתנות חדשות לבקרים.