ירידת ערך: הפסיקות והמחלוקות

חלקו הגדול של חוק התכנון והבנייה עוסק בהליכים תכנוניים, אשר סופם בהשבחת המקרקעין. אך כמו בחיים, גם בחוק זה אין טוב בלי רע, כך שעקב בצד האגודל של ההליכים התכנוניים, עלולה להיווצר פגיעה במקרקעין, פגיעה הגוררת בעקבותיה פיצויים עקב ירידת הערך.

פרק ט' לחוק התכנון והבנייה, ובו סעיפים 200-197, עוסק בכך, כאשר זכות התביעה קיימת שנים רבות, אך קיבלה תנופה רבה בשנים האחרונות, וזאת הן מהתפתחות התכנון ומורכבותו (כגון צפיפות ניכרת, בנייה לגובה וכיו"ב), הן מהמודעות לזכויות הפרט והן מיעילות עבודת ועדות הערר (שעליהן מוטלת המלאכה החל משנת 1995).

סעיף 197, לב ליבו של פרק ט', הינו קצר ולכן נביאו במלואו:

"א. נפגעו על ידי תוכנית, שלא בדרך הפקעה, מקרקעין הנמצאים בתחום התוכנית או גובלים עמו, מי שביום תחילתה של התוכנית היה בעל המקרקעין או בעל זכות בהם, זכאי לפיצויים מהוועדה המקומית, בכפוף לאמור בסעיף 200.

ב. התביעה לפיצויים תוגש למשרדי הוועדה המקומית תוך שלוש שנים מיום תחילת תוקפה של התוכנית; שר הפנים רשאי להאריך את התקופה האמורה, מטעמים מיוחדים שיירשמו, אף אם כבר עברה התקופה".

פגיעה - רק מתוכנית: כאמור בסעיף 197, הפגיעה בגינה מגיע פיצוי ע"פ פרק ט' הינה פגיעה מתוכנית, וכאן ניתן להדגיש - רק מתוכנית, ותוכנית הינה רק אחת מאלו: תוכנית מיתאר ארצית, תוכנית מיתאר מחוזית, תוכנית מיתאר מקומית/מפורטת (כולל תוכנית בסמכות ועדה מקומית). מכאן אנו למדים, כי קיימות פגיעות במקרקעין שסעיף 197 אינו חל לגביהן, והן בין היתר: אישור הקלה, אישור שימוש חורג, הקפאת הוצאת היתרי בנייה ע"פ סעיף 78 ועוד. מכאן, שהתוכניות סביבך הן הן לב העניין, וכאשר הן יוצאות מן הכוח אל הפועל - כבר מאוחר מדי לתביעה. יש להקפיד על המועד האחרון להגשת תביעה - 3 שנים מיום אישור התוכנית, אף אם מימוש בדרך של היתר הבנייה והבנייה עצמה הינם שנים לאחר אישור התוכנית. אמנם קיימת סמכות לשר הפנים להאריך תקופה זו, אך זאת מטעמים מיוחדים שיירשמו.

סוגי הפגיעות: ניתן לחלק את הפגיעות במקרקעין לסוגים עיקריים אלו:

א. פגיעה ישירה בזכויות הבנייה - סוג הפגיעה הבסיסי הינו פגיעה בנכס הכלול בתחום התוכנית הפוגעת (תחום הידוע בשם "הקו הכחול"), ע"י שינוי בזכויות הבנייה של הנכס. זכויות בנייה אינן בהכ-רח רק אחוזי בנייה, אלא יכול שיהיו קווי בניין, גובה בניינים, צפיפות, שטח מגרש מינימלי וכיו"ב. אף כי סוג פגיעה זה הינו הבסיסי, הואנעשה נדיר יותר ויותר, שכן עיקר התוכניות החדשות מטרתן הגברת זכויות הבנייה. ב. פגיעה עקיפה בנכס הכלול בתוכנית - נכס הכלולבתוכנית כלשהי, ייתכן שזכויותיו לא השתנו ביחס לתוכנית קודמת, אך שינויים תכנוניים במקרקעין אחרים בתוכנית עלולים לפגוע בו, כאשר פגיעה כזו הינה ברת-תביעה. יש להדגיש, כי בהתאם לפסיקה, חוסר איזון בין חלקות שונות בעניין תוספת זכויות בתוכנית כלשהי - אינו בר פיצוי בפרק ט'.

ג. פגיעה ע"י יעוד להפקעה - כאשר נכס מסוים מיועד בתוכנית להפקעה לצרכי ציבור (ע"פ הרשימה שבחוק התכנון והבנייה), הן בתמורה והן שלא תמורה, בעל הזכויות התמים עלול לחשוב, כי יקבל את כל הפיצוי המגיע לו בעת ביצוע ההפקעה. לא כך היא: קיימת הבחנה ברורה בפסיקה בין יעוד מקרקעין להפקעה (בתוכנית), לבין ביצוע הפקעה בפועל, העלול להיות שנים לאחר אישור התוכנית. הבחנה זו ידועה בשם "הפיצוי הדו שלבי", ולפיה, בעת ביצוע ההפקעה, פיצויי ההפקעה יוערכו ע"פ היעוד הציבורי, ואילו את הפיצוי בגין ירידת הערך בין היעוד הקודם ליעוד הציבורי, חובה לתבוע ע"פ סעיף 197, בהקפדה על המועדים הקבועים בו.

ד. פגיעה בנכס גובל - נושא זה הינו מהבעייתיים בפרשת הפגיעות. בנוסחו הקודם של סעיף 197 (עד שנת 1982), לא היתה כל מגבלה על מיקום הנכס הנפגע, וכדוגמא קיצונית - נכס מסחרי ברמת השרון, שנפגע מאישור תוכנית לקניון ברמת אביב - היתה לו זכות תביעה. כאמור, החוק בניסוחו הקיים מגביל את זכות התביעה למקרקעין בתחום התוכנית ולמקרקעין הגובלים בתוכנית. הפרשנות מהם מקרקעין גובלים בתוכנית ניתנה במספר ערכאות משפטיות, תוך ניסיון לאזן בין האינטרס הפרטי והאינטרס הציבורי.

ה. פגיעה ע"י "הקפאה" - מספר פסקי דין הכירו בכך, כי הקפאת תכנון לאורך שנים מהווה פגיעה במקרקעין, והנושא ראוי למאמר נפרד.

עקרונות בהערכת הפגיעה: כאמור, ע"פי לשון החוק מדובר בפגיעה במקרקעין כתוצאה מאישור התוכנית, כאשר המינוח המקצועי השגור הינו "ירידת ערך", מושג שהינו התרגום הממוני של הפגיעה. ומכאן, שהפגיעה במקרקעין הינה ירידת הערך שלהם, כשאין עוררין על כך שזו מחושבת בגישה של "לפני" ו"אחרי".

כלומר, המקרקעין שלגביהם נטענת ומחושבת הפגיעה, מוערכים למעשה ולהלכה פעמיים, בנפרד: פעם אחת כמצבם עובר לתוכנית הפוגעת - הידוע כשווי ב"מצב חדש", ופעם אחת כפי מצבם טרם התוכנית הפוגעת (ובהתעלם מתוכנית זו) - השווי ב"מצב קודם". הפרש השווי בין מצבים אלו - הוא ירידת הערך. עם זאת, מסתתר עולם ומלואו של עקרונות, גורמים ושיקולים, תחשיבים ותיאורים, שמהם מורכבת כל שומת ירידת ערך.

פטור מתשלום פיצויים: כפי שראינו, סעיף 197 הקובע את אפשרות התביעה הוא מעט המחזיק את המרובה. כנגדו עומד סעיף 200 - סעיף ארוך ובו 11 הוראות תקנוניות, שאם הן נכללות בתוכנית ופוגעות בקרקע - לא יראו את הקרקע כנפגעת. התניה זו מרוקנת לכאורה את אפשרויות התביעה עקב פגיעה, אך רק לכאורה, שכן ע"פ סעיף 200 - ההתניה חלה רק כאשר הפגיעה אינה עוברת את תחום הסביר בנסיבות העניין, ואין זה מן הצדק לשלם לנפגע פיצויים.

צמד המלים "תחום הסביר", חייבו את בתי המשפט לפרשנויות, שהלכו ונעשו מקלות (מבחינת הנפגע). תחום הסביר נמדד באחוז מהשווי, והפסיקה העכשווית מדברת על אחוזים בודדים (כאשר בזמנו דובר על מספר דו-ספרתי של אחוזים). נושא "תחום הסביר" הינו במקרים רבים חבל הצלה של הרשויות, וכמובן תמיד נגמר בערכאות, שכן אין תובע שיסכים להיכלל במסגרת תחום הסביר.

הליכי התביעה: הליכי התביעה מפורטים בסעיף 198 שבפרק ט'. עיקר הטיפול והפסיקה בנושא של פגיעה במקרקעין הינה של ועדות הערר. ועדות אלו, אחת בכל מחוז, הוקמו בעקבות תיקון 43 לחוק, דנות בעררים שונים כמפורט בחוק התכנון והבנייה, ועבודתן יעילה ביותר. יעילות זו הינה אחת מהסיבות העיקריות למודעות הציבורית לתביעות בגין ירידת ערך - מודעות מבורכת בהתחשב באיזון שבין הפרט לרשות.

הכותב הינו מהנדס ושמאי מקרקעין, חבר הסגל האקדמי של אוניברסיטת ת"א, לשעבר יו"ר לשכת שמאי המקרקעין.