בלשונו העדינה של מבקר המדינה

במע"צ, כך נראה, די צפצפו על דו"חות המבקר. אחרת, איך אפשר להסביר את העובדה, שבכל שנה הוקדש עוד פרק לעוד התנהלות קלוקלת?

בביקורות עלו ממצאים חוזרים ונשנים של בזבוז כספים, קומבינות בוועדות המכרזים, אומדנים לא ריאלים לביצוע העבודות, עלות סופית של פרויקטים גבוהה באופן ניכר, העדפות קבלנים ומתכננים לביצוע עבודות, התחלת עבודות ללא אישורים סטטוטוריים הנדרשים בחוק, טיפול לקוי בנושא תחזוקת הכבישים עד כדי פגיעה בבטיחות הנוסעים ועוד ועוד. לא פלא שמשרד האוצר והתחבורה פועלים במלוא המרץ, באיחור של 10 שנים כך מסתבר, לסגירת מע"צ.

"גלובס נדל"ן" מציג את עיקרי הביקורת של העשור האחרון (השנה בכותרת המשנה היא השנה שאותה סוקר הדו"ח).

דו"ח 53 ב' - 2002: כספי ציבור לטובת גוף פרטי

מבקר המדינה בודק את הטיפול בתחזוקת כבישי גישה ודרכים מקשרות. הממצאים: 1,700 ק"מ של דרכי גישה לא מתוחזקים ומהווים סכנה למשתמשים בהם (בדו"ח טורחים להדגים תאונות דרכים קטלניות). חלק מהכבישים הן באחריות המועצות האזוריות וחלקם באחריות מע"צ. בעשור האחרון מונו 3 ועדות לבחינת מצב הדרכים שלא הצליחו לפתור את הבעיה. המבקר קובע: "אין תחזוקה סדירה ומצב הכבישים מידרדר".

הביקורת על מע"צ לעניין הכבישים המכונים במשרד התחבורה "כבישים ללא אבא" קובעת, כי למע"צ לא היו נתונים מדויקים על עלות הפרויקטים. על אף העדר התקציב ביצעה מע"צ עבודות תחזוקה בכבישים שאינם בתחום אחריותה, ומצד שני סירבה להשתתף במימון תחזוקה בדרכי גישה במועצות האזוריות, בנימוק שהדבר מנוגד לנהלים. המבקר: יש לפעול בהתאם לנהלים באופן אחיד ושיוויוני.

דוגמא: כביש עוקף באר טוביה נכלל בתוכנית העבודה של מע"צ לשנת 1996. הביקורת קובעת: מע"צ לא ערכה בדיקת כדאיות כלכלית, לא קבעה לוחות זמנים ולא אמדה עלויות, בנוסף היא החלה בסלילה מבלי שניתנו האישורים הסטטוטוריים ("מן הראוי היה שמע"צ תוודא כי ניתנו מלוא האישורים לפני תחילת עבודות הסלילה"), המימון נעשה מתקציב תחזוקה שוטף, דבר המנוגד לחוק יסודות התקציב ופוגע בעבודות התחזוקה. המבקר קובע, כי אין עלות סופית של הפרויקט כיון שמע"צ לא ריכזה את נתוני ההוצאות.

שיא הביקורת בדו"ח זה מתגלה בהתחייבות של מע"צ לסלול דרך גישה לחוות הרועים - גן אירועים פרטי. בינואר 1997 התחייבה מע"צ לסלול את כביש הגישה ולפצות חקלאים שייפגעו כתוצאה מהסלילה. המבקר: "מע"צ לא סיפקה הסברים מניחים את הדעת למתן התחייבות חריגה זו.. השימוש הבלתי מורשה בשטח שבבעלות המדינה והוצאת כספי ציבור בידי מע"צ לטובת גוף פרטי מעוררת תמיהות קשות".

דו"ח 52 ב' - 2001: - תחזוקה לקויה בכבישים בינעירוניים

נבדקה תחזוקה בכבישים הבינעירוניים שבאחריות מע"צ. הממצאים: "התמונה המתקבלת הינה של רשת שמצבה ירוד יחסית". הביקורת גילתה, כי מע"צ הפחיתה באופן שיטתי תקציבים שיועדו לתחזוקה לטובת פיתוח, ללא הסברים, לא נקבעו קווים מנחים לתחזוקת הכבישים, לא בוצעו בדיקות כדאיות כלכליות של עבודות התחזוקה, לא נקבעו סדרי עדיפויות לפי כדאיות, ההנהלה הראשית לא קיימה בקרה על איכות ויעילות התחזוקה. מע"צ נהגה להוריד את ציון היעד של רמת השירות כשלא עמדה ביעד שקבעה בתוכנית רב שנתית קודמת.

מהדו"ח עולה, כי מע"צ טיפלה באופן לקוי במניעת החלקות. על פי תוכנית החומש בשנים 2005-2001 נותרו 23 ק"מ כביש הדורש טיפול נגד חלקלקות. במארס 2001 פורסם מכרז לשטיפת הכבישים למניעת ההחלקה, אך עד סיום הביקורת לא נשטפו הכבישים, דבר הפוגע בבטיחות. מע"צ לא פעלה להקמת תחנות שקילה למשאיות, כדי להילחם במשאיות הנוסעות בעומס יתר. מתקן השקילה היחיד שהקימה היה בגבעת אולגה והוא נסגר בצו בית משפט. מע"צ חתמה על חוזה לאספקה של שלושה מתקנים ניידים, אך בפועל לא רכשה אותם. פעילות מע"צ לדברי המבקר מאפשרת פיקוח חלקי בלבד על משאיות כדי לדעת אם הן נושאות מטען חורג.

כבישי בטון נחשבים לאלטרנטיבה טובה לכבישי אספלט, כיוון שאורך החיים שלהם הוא פי 2 מכבישי אספלט ועלות התחזוקה קטנה באופן ניכר. מע"צ סללה בישראל רק כביש 1 וזאת לאור כישלון בכביש 4. המבקר: "מע"צ לא בחנה במידה מספקת את הטכנולוגיה של מסעות הבטון, שעל פי הניסיון בעולם יש בה כדי לחסוך בעלויות התחזוקה.. היה על מע"צ להפיק לקחים מניסיונה ולא להירתע מקידום הטכנולוגיה רק על סמך כישלון לא מוצלח עם קבלן אחד".

דו"ח 51 ב' - 2000: חריגות קיצוניות בעלויות ובלוחות זמנים

בדו"ח זה הביקורת בודקת בין היתר ניהול פרויקטים במע"צ. הממצאים: חריגות קיצוניות בלוחות זמנים ובעלות, בעיקר בשל העדר תכנון מלא. בבדיקה נבחנו 27 מבין 55 פרויקטים שבוצעו בשנת 2000. מבין 27 הפרויקטים רק שלושה מהם צפויים היו להסתיים במועד שתוכנן. החריגה בלו"ז נעה בין חצי שנה לשש שנים לפרויקט. ל-6 פרויקטים נדרשה תוספת זמן בשיעור של עד 50% ממשך הזמן המקורי שנקבע, ל-5 פרויקטים תוספת של עד 100% ול-13 פרויקטים תוספת של למעלה מ-100 אחוז מהזמן המקורי שנקבע.

גם בעלות הפרויקטים נרשמו חריגות קיצוניות. אחת הדוגמאות הוא פרויקט מחלף אשדוד, על שלביו השונים. העבודה החלה בשנת 1997, העלות נאמדה ב-93.8 מיליון שקל, משך הביצוע שנקבע 24 חודשים. בשנת 2000 נאמדה עלות הפרויקט ב-170 מיליון שקל וסיום הפרויקט נקבע לדצמבר 2001, תוספת של שנתיים מהזמן שתוכנן במקור.

המבקר מציין, כי למשק נגרם נזק של 173 מיליון שקל בשל איחור בלוחות הזמנים בשבעה פרויקטים שבחר באקראי. לדוגמא, איחור של שנה בהשלמת כביש 443, מכבים גבעת זאב, גרם לאיבוד תועלת למשק בהיקף של 18.7 מיליון שקל: "אין לראות בעיכובים 'גזירה משמיים' אלא פעמים רבות פועל יוצא של סדרי תכנון וניהול של פרויקטים הנהוגים במע"צ".

הביקורת קובעת בנוסף, כי מע"צ ביצעה עבודות ללא האישורים הסטטוטורים. כך למשל ביצעה את רוב פרויקט כביש עוקף ג'לג'וליה עוד לפני שהושלם הליך האישור במוסדות התכנון. עוד קובעת הביקורת, כי מע"צ מבצעת פרויקטים מבלי לבחון מראש את הכדאיות הכלכלית של הפרויקט. כך למשל, מע"צ החלה בביצוע שיקום כביש 444 מבלי לבחון את כדאיותו. בקטע הכביש שבין צומת קסם - צומת ניצני עוז הוסיפה מע"צ עבודות שאינן שייכות לפרויקט. הביקורת קובעת, כי 145 מתוך 381 ההתחייבויות התייחסו לעבודות שלא קשורות לפרויקט. כך למשל ביצוע עבודת סלילה בקטע שבין כביש 55 לכביש 444 בהיקף של 2.135 מיליון שקל: "פעולות אלה אינן עולות בקנה אחד עם הוראות המינהל שהתקין שר האוצר.. יש בהן גם כדי לגרום לעיוות נתוני העלות של הפרויקט". המבקר מציין, כי הדיווח של מע"צ לכנסת בדבר השקעותיה בפרויקט ובדבר הסיבות לאי העמידה באומדן, היה דיווח לא מדויק.

דו"ח 50 - 1999: בכירי מע"צ מארגנים עבודות למשרדי תכנון מועדפים

עיקר הדו"ח מוקדש לביקורת על מסירת עבודות תכנון. הממצאים: פטורים ממכרז להתקשרויות עם משרדי תכנון, הפליה בין המשרדים, מע"צ לא נהגה לפרסם עדכון בדבר מאגר המתכננים, מע"צ מסרה עבודות תכנון מבלי לערוך בדיקות כדאיות, בכירי מע"צ המליצו לוועדות המכרזים באיזה משרדים לבחור.

בדו"ח נאמר, כי סמנכ"ל לתכנון, שכיהן גם כיו"ר ועדת המכרזים ומנהל האגף לתכנון מפורט, שהוא גם מ"מ של אחד מחברי הוועדה, נהגו להמליץ על מסירת עבודות תכנון. עוד עולה, כי מנהל תחום חוזים נהג להגיש בקשות לוועדות המכרזים להזמנת תכנון בתחומי הנדסה ואף המליץ על מסירת העבודות למשרדי תכנון מסוימים. המבקר: "אין זה ראוי שאדם שהמליץ על מועמד מסוים מקרב המועמדים, ישתתף בדיון ובהחלטה על בחירת המועמד המומלץ.. אין זה רצוי שמנהל תחום חוזים יזמין עבודות תכנון לפרויקטים שאינו אחראי להם".

בין השנים 1998-1996 היו רשומים במאגר המתכננים של מע"צ תשעה משרדי תכנון. משרדים אלה שימשו כמתכננים ראשיים. בביקורת התגלה, כי מע"צ מסרה לשניים מבין התשעה עבודות בהיקפים גדולים (למעלה מ-50 מיליון לכל אחד מהמשרדים). עבודות אלה היוו כ-50% מעבודת התכנון שנמסרה לכל המשרדים. המבקר קבע, כי מע"צ הפלתה לטובה את אחד המשרדים שהעסיק רק 14 עובדים בלבד (המשרד השני העסיק 204 עובדים).

חמישה מבין תשעת משרדי התכנון היו במקביל גם בעלים ומנהלים של חברות שעסקו בבנייה ובסלילה, וחלקם אף הועסקו על-ידי מע"צ בכמה פרויקטים. המבקר קובע, כי על אף החשש לניגוד עניינים בין הפעילות כמתכננים וכמנהלים של חברות ניהול וסלילה, מע"צ לא דרשה לקבל מידע על המעורבות באותן החברות. למשל, בפרויקט כביש עוקף ג'לג'וליה, הבעלים של משרד שתכנן ופיקח על הפרויקט, היה גם הבעלים של החברה הקבלנית שביצעה את הפרויקט.

גם על הפיקוח בפרויקטים לא נחסכה ביקורת: "מינוי המפקחים לא נעשה בדרך של מכרז אלא על ידי המלצה של מהנדס המחוז.. לעיתים מע"צ נהגה להוציא צווי התחלת עבודה מבלי שמינתה מפקחים לפרויקט".

דו"ח 49 - 1998: אין תיאום עם נתב"ג 2000

דו"ח זה מתייחס לפיתוח תשתיות תחבורה שאמורות לתמוך בפרויקט נתב"ג 2000. בדו"ח זה בוקרו במקביל פרויקט כביש מספר 1 ומחלפי הכניסה לנתב"ג 2000 גם ובעיקר רש"ת, משרד התחבורה, מינהל התכנון, ומשרד האוצר.

הביקורת גילתה, שהתוכנית שהכינה מע"צ להרחבת כביש מספר 1 בקטע שבין מחלף לוד למחלף בן-גוריון, שכללה הרחבה ל-8-6 נתיבים, לא תאמה את התוכנית של רש"ת ואת הנחות המתכננים של נתב"ג 2000. תוכנית זו התעכבה בוועדה המחוזית בשל דרישת הוועדה להטיל על מע"צ חובת שיפוי לוועדה המקומית לודים בשיעור של 100%. העיכוב באישור התוכנית, קבע אז המבקר, עלול לפגוע במוכנות התשתית התחבורתית לקראת פתיחת שלב א' של נתב"ג 2000.

דו"ח 48 - 1997: חריגות בכבישים העוקפים

נבדקה סלילת כבישים עוקפים. בין השנים 1997-1994 סללה מע"צ כבישים עוקפים ליישובי יהודה ושומרון. הביקורת גילתה ליקויים חמורים בעת בחירת קבלן לביצוע פרויקט מנהרת גילה בכביש 60, גידול דרמטי בעלויות הפרויקטים, בין היתר כיוון שמע"צ הוסיפה עבודות שאינן קשורות בפרויקט, וכרגיל - בזבוז כספים. בכביש עוקף רמאללה מע"צ החליטה להעניק תמריץ בסך 2.5 מיליון שקל לקבלן כדי שיזרז את העבודות. העבודה לא הסתיימה במועד שנקבע, ומע"צ בכל זאת שילמה את התמריץ במלואו.

הביקורת בדקה שלושה כבישים עוקפים, ובכל פרויקט התגלו ליקויים. כביש עוקף חלחול-חברון: מע"צ הגדילה את היקף העבודות בעשרות אחוזים לכל אחד משני הקבלנים. קבלן אחד קיבל תוספת של 57% - כ-7 מיליון שקל, והשני 85%- 5.9 מיליון שקל. תוספות אלה קיבלו את אישור מנכ"ל מע"צ. על פי הדו"ח מדובר בעבודות אספלט ומעקות בטיחות וצבע בכביש אחר, שהיה מרוחק בכ-50 ק"מ מהפרויקט. עבודות אלה, לדברי המבקר, לא היו עבודות ממשיכות או משלימות לעבודות שעשה הקבלן במסגרת החוזה המקורי, ולכן היה ראוי לפרסם מכרז לביצוע אותן עבודות.

מע"צ בחרה בקבלן לביצוע עבודות כריית מנהרת גילה, כאשר 36 סעיפי עבודות בהצעתו נקבעו במחיר 0 (עבודות כמו חישוף, חפירה, מילוי והידוק הקרקע). מע"צ אומנם פסלה בתחילה את ההצעה, אך כשהקבלן הודיע שסכומי העלויות נרשמו בסעיפים אחרים, קיבלה את ההצעה רק לאחר שסוכם, כי עבודות אלה ייעשו במחיר של עד 50% מהחוזה. מנהל האגף לפיתוח אמר בתצהיר לביהמ"ש, כי היועצת המשפטית אישרה את מסירת העבודה לקבלן זה. המבקר מציין, כי בתיקי מע"צ לא נמצאה חוות הדעת המשפטית.

המבקר מצא עוד, כי הקבלן לא ביצע 24 מאותם 36 סעיפי עבודות במחיר 0. "הדרך בה אישרה מע"צ להימנע מביצוע סעיפי העבודות במחיר 0 הייתה פסולה", קבע המבקר וציין עוד, כי העבודה שבוצעה נעשתה בחריגה של כ-39% בהשוואה להצעה המקורית. לעצם העבודה קובעת הביקורת, כי מע"צ הסתמכה על מידע שגוי בדבר איכות הסלע לחציבה, והעבודה, שהייתה אמורה להסתיים בתוך שנה, הסתיימה בפועל רק לאחר שנתיים.

דו"ח 47 - 1996: עיכוב וחריגות בכביש מספר 1

הביקורת בדקה את פרויקט הוספת נתיב שלישי בכביש מספר 1, בקטע שבין מחלף שפירים למחלף בן-גוריון. הממצאים: עבודת הסלילה הושלמה בפיגור של יותר משבעה חודשים, האומדן של מע"צ היה גבוה ב-25% מההצעה הזולה שנבחרה. הקבלן שנבחר לבצע את העבודה איחר בפרויקט אחר בכביש 4 בשישה חודשים, אולם מידע זה לא הובא לידיעת ועדת המכרזים. בכביש נוצרו פקקים ועומסים והפרעות חמורות לתנועה. האיחור בהשלמת העבודה גרם לנזק של למעלה מ-8 מיליון שקל. הביקורת מדגישה, כי ההפרעות לתנועה נמשכו גם לאחר תום העבודה, וזאת כיוון שקטע אחר בכביש לא הושלם. בדו"ח נקבע, כי מע"צ, על מנת להאיץ את סיום העבודות, התקשרה ללא מכרז עם קבלן נוסף, שהחל לעבוד שלושה חודשים לפני שנחתם עמו חוזה.

המבקר קבע, כי מע"צ היתה ערה בשלב מוקדם של העבודה לעיכובים הצפויים בפרויקט, אך לא פעלה למנוע אותם.

דו"ח 46 - 1995: אומדנים לא ריאלים

הביקורת בדקה קבלת החלטות במכרזים. הממצא העיקרי: האומדנים של מע"צ לעבודות אינם ריאליים. מינואר 1993 ועד יולי 1995 פרסמה מע"צ 394 מכרזים (שכל אחד מהם מינימום 2 מיליון שקל) בעלות של 1.6 מיליארד שקל. מהשוואה שנערכה בין הצעות המחיר שקיבלה מע"צ לבין האומדנים עולה, כי 2.5% מההצעות שזכו היו בסכומים גבוהים ב-25% מהאומדן, 35.5% מההצעות היו בסכומים נמוכים מהאומדן ב-25%-50% ויותר. המבקר קובע: "יש בכך כדי לעורר ספק בדבר יכולתו של האומדן לשמש בסיס להשוואה ולקבלת החלטות. למרות הפערים, מע"צ לא בדקה רבים מאומדניה".

הביקורת בדקה, כדי לבחון את טיב האומדנים, את כל המכרזים שפרסמה מע"צ מתחילת 1994 ועד יולי 1995 - 76 מכרזים בעלות של 595 מיליון שקל. מהבדיקה עלה, כי האומדנים שהכינה מע"צ היו רובם גבוהים בהרבה מהמחירים בהצעות. לכאורה, קובע המבקר, הדבר מעיד שמע"צ השיגה מחירים מיטביים, אולם בפועל, העלות הסופית של הפרויקטים הייתה גבוהה במידה ניכרת מהסכומים באומדן ובחוזים. הביקורת גילתה, כי העלות בפועל הייתה גבוהה מהאומדן בשיעור שבין 11%-46%. המבקר: "מן הראוי היה שמע"צ תבחן היטב אם אומדניה היו מציאותיים ואת תוצאות בחירתן של הצעות כה זולות על משך ביצוע הפרויקטים ועלותם".

בביקורת נבדקה גם התנהלות ועדות המכרזים. הביקורת גילתה, כי ועדת המכרזים בחרה בקבלן לביצוע עבודות לסלילה בכביש באר-שבע-נתיבות לאחר ששלח בפקס, לאחר המועד האחרון להגשת ההצעות, הודעה על הוזלה בשני אחוזים בהצעתו, הוזלה שהפכה את הצעתו לזולה ביותר. מע"צ בתשובתה למבקר: "לא נגרם כל נזק ולא הופרה חובת הסודיות" המבקר: "גישה זו לא הייתה עומדת במבחן שיפוטי". המבקר מציין, כי היועצת המשפטית אישרה בדיעבד את הבחירה, מבלי שידעה על ההוזלה בפקס.

במכרז אחר בקטע תדהר-נתיבות קובע המבקר, כי נבחר קבלן שהשתמש בעבר הלא רחוק בחומרים מאיכות גרועה בביצוע עבודות עבור מע"צ. במכרז נוסף בכביש 443 בקטע בן שמן-מודיעין קובע המבקר, כי הפרויקט התייקר ב-87% בשל העדר תיאום בין הביצוע לתכנון, שינויים שלדעת המבקר ניתן היה לחזות מראש.

דו"ח 45 - 1994: מחלפים- חריגות בעלויות הביצוע

בדו"ח זה נבדקו 5 מחלפים שבחרה מע"צ לבצע: מחלף הכפר הירוק, כפר שמריהו, שער הגיא, מורשה ושפירים. הדו"ח קובע מפורשות: "למע"צ אין לא נוהל ולא קריטריונים כלכלים, הנדסיים וסביבתיים, לבחירה ולאישור של החלופות התכנוניות. מע"צ פועלת על פי התפיסה המקובלת למציאת פתרון סביר במסגרת תוכניות המתאר המאושרות". ממצאי הדו"ח מגלים איחור בלוחות זמנים, בזבוז כספים של התחלת עבודות לפני אישור סטטוטורי, אומדנים לא ריאליים וחריגות מהותיות בעלויות הפרויקטים.

כך למשל, מחלף הכפר הירוק נאמד ב-51.5 מיליון שקל, אך בפועל העלות הגיעה ללמעלה מ-70 מיליון שקל. בכפר שמריהו ירדה לטמיון עבודה בהיקף של 800 אלף שקל, כי מע"צ ביצעה עבודות מקדימות להקמת גשר עילי שלא אושר בוועדת התכנון. האומדן לביצוע מחלף כפר שמריהו עמד על 38.1 מיליון שקל, וההצעה שזכתה עמדה 18.6 מיליון שקל. כל אחת מעשר ההצעות שהוגשו הייתה זולה מהאומדן. הדו"ח קובע: האומדנים של מע"צ אינם מציאותיים. דוגמא אחרת: במחלף שער הגיא עמד האומדן לבחינת הכדאיות הכלכלית על 18 מיליון שקל, האומדן לפיו פורסם המכרז עמד על 25 מיליון שקל, ובפועל עלות הפרויקט הייתה 32 מיליון שקל.

דו"ח 44 - 1993: קיצורי דרך

נבדקו 29 פרויקטים של מע"צ ברחבי הארץ, שהערך הכספי של כל אחד מהם עלה על 2 מיליון שקל, בהיקף כולל של 257 מיליון שקל - כ-20% מתקציב הפיתוח של מע"צ בשנים 1993-1990. הממצאים: פיגור בלו"ז של כ-75% בממוצע לעומת תקופת הביצוע המתוכננת. ב-11 פרויקטים הייתה חריגה של למעלה מ-100% ובאחד הפרויקטים חריגה של 538% בלו"ז.

החריגה התבטאה גם בעלויות: החריגה בעלויות הסתכמה בממוצע ב-23% מהסכומים שנקבעו בחוזה. בחלק מהפרויקטים החריגה עמדה על 52%-105%. המבקר קבע, כי הגורמים העיקריים לחריגות תלויים במע"צ עצמה, בעיקר על רקע יציאה למכרזים ולביצוע עבודות עוד בטרם הושלמו הליכי התכנון.

המבקר: "הקדמת הביצוע לתכנון המלא של הפרויקט אינה מקדמת בהכרח את מועד הקדמת הפרויקטים. אדרבא, פרויקטים שביצועם החל לפני השלמת התכנון המפורט נמשכו בממוצע זמן כפול מהמתוכנן, נוסף לחריגה מעלות הביצוע. קיצורי הדרך שנקטה מע"צ מהווים פגיעה במינהל תקין".