זה גם משבר תוכניות המתאר המקומיות

ין לצערי עיתוי נכון יותר מאשר משבר הרשויות המקומיות לרשימה בנושא התכנון המתארי המקומי. חשיבותן של תוכניות מתאר מקומיות גדולה, שכן הן קובעות במידה רבה מאוד את צורתה ואופייה של סביבתנו העירונית והכפרית, ונוגעות למכלול נושאים המשפיעים על כולנו. מדובר בהיכן יהיו בתינו, איפה נקנה, לאיזה מוסדות חינוך נשלח את ילדינו, איפה יעברו הכבישים, היכן יילכו הולכי הרגל, לאן נצא כדי ליהנות מפיסת ירק ונוף, היכן יהיה המתנ"ס, קופת החולים, מועדון הקשישים, ועוד כהנה וכהנה נושאים.

בישראל יש כ-260 רשויות מקומיות (עיריות, מועצות מקומיות ומועצות אזוריות), שרק לכמחציתן יש תוכנית מתאר עדכנית, מאושרת או בהכנה. ליתר אין תוכנית מתאר מאושרת, או שתוכנית המתאר המאושרת הוכנה לפני שנים רבות ואינה עונה על הצרכים העתידיים של הרשות.

היוזמה לתכנון: באמצע שנות ה-70 הוקמה ועדת בינמשרדית לאישור הכנה, תקציב וליווי הכנת תוכניות מתאר מקומיות, בראשות נציג משרד הפנים בוועדה (יו"ר הוועדה הוא מנהל האגף לתוכניות מתאר מקומיות ומפורטות). בוועדה הפועלת גם כיום שותפים שלושה משרדי ממשלה: משרד הפנים, משרד הבינוי והשיכון ומינהל מקרקעי ישראל.

הפנייה לוועדה לאישור הכנת תוכנית מתאר באה מראש הרשות. לעיתים נוקטת הממשלה יוזמה ומחליטה על הכנת תוכניות מתאר מקומיות, כדוגמת החלטתה משנת 2000 להכין תוכניות מתאר לכ-55 יישובים במגזר הערבי והבדואי.

אף על פי כן, במקביל לוועדה הבינמשרדית, היו יוזמות מצד משרדי ממשלה, משב"ש וממ"י (החברים בוועדה הבינמשרדית) להכנת תוכניות מתאר מקומיות ותוכניות שלד (שאין להן מעמד סטטוטורי). דבר זה פוגע, לדעתי, בתהליך וגורם לעתים להחלטות סותרות ועיכוב תהליכי תכנון ואישור תוכניות.

גם במינהל התכנון במשרד הפנים נדחק נושא התכנון המתארי המקומי, מזה שנים רבות, מפאת כבודן וחשיבותן של תוכניות המתאר הארציות והמחוזיות. וזאת לא רק לאחרונה, בהיעדר מנהל למינהל התכנון במשך תקופה ארוכה. בנוסף, יש להכיר בעובדה, שנושא הכנת תוכנית מתאר מקומית כוללת לרשות אינו תמיד בראש מעייני ראש הרשות, הרוצה הישגים מיידיים ורואה בתוכנית סד ולא אמצעי לפיתוח מושכל וכוללני.

חשוב שהתכנון המתארי המקומי ינוהל ויבוצע על-ידי מינהל התכנון במשרד הפנים (על-ידי האגף לתוכניות מתאר, מקומיות ומפורטות) ויינתן לכך דגש בצורת נוהלים, תקציבים, כח-אדם וכו'.

תקציב: תקצוב הכנת תוכניות המתאר המקומיות חל בדרך כלל על משרדי הממשלה (פנים, משב"ש וממ"י) ועל הרשות הרלבנטית; עלות ממוצעת להכנת תוכנית כזו לרשות בינונית היא כ-1.5 מיליון שקל. בשנים האחרונות תוקצבה הכנת 3-2 תוכניות מתאר חדשות כל שנה.

משרד האוצר ומשרדי הממשלה האחרים מקשים על מימון הכנת התוכניות, בעיקר בגלל הצורך להתחייב תקציבית מראש לתהליך ארוך (כ-10 שנים עד אישור התוכנית). גם הרשויות המקומיות נתקלות בקשיי מימון, ועל כך אין צורך להרחיב את הדיבור.

הפתרון הוא הגדלת התקציב לתכנון המתארי המקומי במשרדי הממשלה השונים, וברמה המקומית - שילוב התכנון המתארי בתקציבי הפיתוח. בעיקר כיום, לאור מצב הרשויות המקומיות, חשוב לקשור קשר הדוק בין תוכניות מתאר מקומיות, תוכניות מפורטות ותקציבי פיתוח, וליצור מצב בו הפיתוח נעשה על-פי תוכניות אלה ועל-פי סדרי עדיפויות, ולא באמצעות פרויקטים נקודתיים.

תהליך הכנת תוכנית מתאר מקומית: תהליך הכנת תוכנית מתאר מקומית הוא מיקרוקוסמוס של תהליך גישור בין אינטרסים שונים, ובזה ייחודו וחשיבותו. בתהליך זה, בו שותפים (ע"י נציגים בוועדות ההיגוי) הרשות, משרדי הממשלה השונים, גופים "ירוקים" ואחרים, מתגבשת תוכנית ייחודית לרשות, שמבטאת את צרכיה העתידיים. אין אמורים לחזור בתוכנית מתאר מקומית על הוראות תוכניות המתאר הארציות והמחוזיות, אלא להעלות נושאים מקומיים רלבנטיים, שייתכן וידרשו תיקון לתוכניות אלה, שהמחוקק בהחלט נתן להן עדיפות במדרג התוכניות.

חשיבותו ותרומתו הסגולית של התהליך הוא בעובדה, שאין סופו ידוע מראש. זה נושא שהיה לצנינים בעיני ראשי רשויות ומתכנני מחוזות, שרוצים להכתיב לוועדות ההיגוי את "סוף המחזה".

בהכנת תוכנית מתאר מקומית עולה לעתים קרובות נושא הבסיס הכלכלי של הרשות. לא לכל רשות, כידוע, יש מספיק שימושי קרקע מניבי ארנונה. כדי להשיג ייעודי קרקע מניבי ארנונה והיטלי השבחה, נוצר לחץ לקבלת החלטות שאינן תכנוניות ופוגעות בערכי סביבה וכדו'.

מן הראוי לחייב שיתוף איזורי בין רשויות עירוניות ומועצות אזוריות, כדי לגרום לצדק חלוקתי. כבר כיום יש שותפויות רבות באיזורי תעסוקה לדוגמא, אלא שנכון ליצור אותן בצורה שקולה ומאורגנת. לנושא זה יש גם ממשק ברור עם תחומי שיפוט.

אישור תוכנית מתאר מקומית: אישור תוכנית מתאר מקומית הוא תהליך ארוך במהותו. אף על פי כן ניתן היה לקצרו ולהשלימו, במידה והנהלת משרד הפנים (שמוביל את התהליך) היתה דורשת את מחויבות ראשי הרשויות ומתכנני המחוזות במשרד לתת עדיפות לתוכניות אלה ולא להשאירן בצד, כפי שלעיתים קורה. אז, כשנזכרים בתוכניות המתאר, נדרשת השקעה נוספת רבה להתאימן למציאות התכנונית המשתנה.

ובסיפא נשאלת השאלה, האם תוכנית מתאר מקומית מאושרת אכן מאפשרת לרשות לנהל את חיי העיר טוב יותר? מה עדיף: תוכנית מתאר, תוכנית אב או אולי תוכנית פיתוח?

לאחרונה, ביוזמת רשויות שונות, נפוצה הכנת "תוכנית אב" לרשות. תוכנית אב חשובה כשלב בהכנת תוכנית מתאר מקומית ולא כתוכנית שעומדת בפני עצמה, מעצם היותה קונספטואלית בעיקרה ולא סטטוטורית.

חשוב לשקול כלי נוסף, והוא "תוכנית פיתוח כוללת" (development plan כנהוג באנגליה). זוהי תוכנית המתווה מדיניות לפיתוח ואינה קשיחה כתוכנית מתאר. דוגמא לכך נעשתה בשעתו לעיר ירושלים בהנחייתי, אלא ששעת הכושר למימושה לא הגיעה, ופנו להכנת תוכנית אסטרטגית ולאחריה תוכנית מתאר מקומית - והזמן נוקף.

למימוש "תוכנית פיתוח" חשוב ליצור פורום רב משרדי (בשיתוף הרשות), כדוגמת הפורומים במשרד ראש הממשלה בו מטופלת רשות בצורה מערכתית (העיר עכו וכד'). בפורום כזה ניתן להתייחס להיבטים כוללים של תכנון וביצוע בכל תחומי חיינו האזרחיים, ובכך לאפשר מימוש חזון באמצעות תכנון וביצוע.

הכותבת היא מתכננת ערים, מנהלת האגף לתוכניות מתאר מקומיות ומפורטות, מינהל התכנון, משרד הפנים בשנים 2004-2001.