ההנחיות לא עמדו במבחן הסבירות

רבדים אלו מתחילים מתוכנית מתאר ארצית (להלן: תמ"א) המאושרת ע"י המועצה הארצית לתכנון ולבנייה, שאחראית לתכנון כולל ולמדיניות תכנונית. לאחר מכן קיימות תוכניות מתאר מחוזיות, הבאות להגשים את מטרות התמ"א, באותו קטע מיוחד שהתמ"א חלה עליו. לאחר מכן תוכנית מתאר מקומית, אשר מגשימה מצידה את הוראות תוכנית המתאר המחוזית ו/או תוכנית המתאר הארצית שמעליה, באותו איזור נשוא תוכנית המתאר המקומית. ואחרונה בסולם הינה תוכנית מפורטת, לקבלת ההיתר ולבנייה ע"י בעל הזכות במקרקעין.

לא פעם ההוראות של תוכנית בניין עיר מתייחסות להנחיות שאמורות לצאת יותר מאוחר, ואשר אמורות לממש ולתת תוכן למעשה להוראות התוכנית. תופעה זו נפוצה גם בדברי חקיקה, אשר במסגרת אישור של חוק מוסמכים גופים שונים (בדרך כל השרים ומשרדי ממשלה), לקבוע תקנות וצווים והנחיות למיניהן.

דא עקא, כי ההנחיות הללו עצמן לא פעם מהוות סלע המחלוקת, באשר יהיו כאלו שניזוקים מההנחיה ולטענתם אין הן עולות בקנה אחד עם ההוראות של החוק. בענייני תכנון ובנייה, תוכנית בניין עיר הינה מעין דבר חקיקה, שבית משפט מוסמך לפרש את הוראותיה ואת יישומה.

נושא מעמד ההנחיות וסבירותן בנוגע לתוכנית בניין עיר נידון לאחרונה בוועדת ערר מחוזית במחוז מרכז, בראשות עו"ד אייל מאמו, בעניין ערר מס' 03/572 פורמן ואח' נ' הוועדה מקומית לתכנון ולבנייה לב השרון ואח'.

בעניין פורמן הנ"ל, העורר הינו בעל זכות בקרקע חקלאית המצויה סמוך לדרך קיימת המובילה לישוב צורן. לפני למעלה משנה הופקדה תוכנית, שמטרתה העיקרית היתה הקמת תחנת דלק מדרגה ב'. לאחר שמיעת התנגדויות של חברת פז, הוועדה המקומית דחתה את הבקשה לאישור התוכנית, ומכאן הערר.

הסיבה לדחיית התוכנית היתה, כי היא אינה עומדת בהנחיות שנקבעו לאחר אשור תמ"א 18. תמ"א 18 הינה תוכנית אשר קובעת את ההוראות לענייני תחנות דלק והמרחקים ביניהן. סעיף 9.10 לתמ"א 18, אשר היה נשוא הדיון לערר זה קובע:

"הנחיות לעניין התחברותן של תחנות תדלוק לדרכים בינעירוניות

המפקח על התעבורה, בשיתוף עם מע"צ, יקבעו הנחיות לעניין התחברות תחנות תדלוק לדרך, ובכלל זה מרחקים בין הכניסות לתחנות התדלוק לבין צומת או מחלף, תוך התייחסות לרדיוסים ולשיפועים.

ההנחיות תיקבענה בהתחשב, בין השאר, בשיקולי בטיחות ובצרכי התעבורה.

הנחיות יובאו לאישורה של המועצה הארצית לתכנון ובנייה, או של ועדה שהוסמכה לעניין זה. אושרו הנחיות כאמור, לא תאושר תוכנית לתחנת תדלוק, ולא יינתן היתר בנייה אלא בהתאם לאותן הנחיות. עד לאישור הנחיות כאמור לא תאושר תוכנית להקמת תחנת תדלוק, אלא לאחר שהתקבלה חוות דעתה בכתב של ועדת משנה של הוועדה המחוזית לעניין תוכניות לתחנות תדלוק. חוות הדעת תינתן תוך 30 יום מהיום שהוגשה לה.

מבלי לגרוע מכלליות האמור בסעיף קטן (א), לא יפחתו המרחקים בדרך בין ציר התחברות של התחנה לדרך ובין מרכז הצומת מן המרחקים שבלוח דלהלן:...".

לטענת המשיבים, הנחיות שנקבעו לאחר התב"ע ועל בסיס סעיף הנ"ל, מגדילות את המרחק שבין התחנות, ועל כן יש להתייחס אל הנחיות אלו, אשר הגדילו את המרחק בין תחנות דלק פי כמה.

העורר, באמצעות משרד עורכי דין יגנס-טויסטר, טען בין היתר, כי מעמדן של הנחיות אלו אינו ברור, וזאת לאור ביקורת שוועדת ערר של המועצה הארצית בעצמה השמיעה על ההנחיות נשוא הדיון.

ועדת הערר בראשות עו"ד מאמו, קיבלה את טיעוני העורר והורתה על קבלת התוכנית, באמצה את הביקורת שאכן השמיעה ועדת המשנה לערר של המועצה הארצית לתכנון ולבניה.

ועדת ערר קבעה: "מקובלת עלינו טענת העוררים בדבר הספק העולה באשר למעמדן המחייב של ההנחיות, מקום שהמועצה הארצית עצמה, באמצעות ועדת המשנה לעררים שלה, קובעת כי ההנחיות אינן עומדות במבחן הסבירות וצריכות היו לקבל אישור בדרך של תיקון תמ"א".

ובהמשך הועדה קובעת, כי במקרה שבפנינו מדובר בהקפצה פי 6 של המרחק המינימלי מ-100 מ' ל-600 מ', מקום שאותה תוכנית עצמה, לו היתה מוגשת קודם לאישור ההנחיות, יכלה לקבל אישור ולצאת לדרכה.

מפרשה זו, כמו פרשיות אחרות, יש ללמוד, כי קיים ליקוי מסוים בקביעת ההוראות "המאצילות", עת הוראות אלו לא תוחמות בעצמן את ההנחיות העתידיות.

ברור כי המתכנן של תוכנית מתאר ארצית או כל תוכנית מתאר, רשאי לקבוע הוראות כלליות אשר יתמלאו בהנחיות שלאחר מכן. אך מעמדן המיוחד של הנחיות אלו הינו רגיש במיוחד, כי על-פי רוב אלו "ההוראות לבצוע בפועל" בשטח. אשר על כן מומלץ, כי להנחיות ביצוע אלו ייקבעו "הנחיות על" בתוכנית הראשית, בכדי שיתחמו את הגבולות של "ההנחיות לביצוע", על מנת ש"ההנחיות לביצוע" לא יהיו בלתי סבירות כמו במקרה דנן.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין, תכנון ובנייה וממ"י.