הפוטנציאל התכנוני נשאר יתום

גורמי התכנון המקצועיים בישראל חיים במציאות בה 93% מהמקרקעין במדינה אינם כפופים רק לחוק התכנון והבנייה. הם כפופים גם למדיניות ניהול מקרקעין של מינהל מקרקעי ישראל, לפי המתווה של מועצת מקרקעי ישראל. כידוע, מאז אושרה תמ"א 31, אין מקימים ישובים חדשים בישראל, אלא ניתן להרחיב קיימים. תמ"א 35 עדיין אינה בתוקף, אך היא מאמצת באופן כללי את טווחי הגידול של תמ"א 31 ואף מרימה את תקרת תוספת היח"ד בפריפריה.

במרחב האורבני אין "תקרה" למספר היחידות לצורך הרחבת היקף האוכלוסיה בעיר, למעט לפי תכניות מתאר מקומיות. להבדיל, במרחב הכפרי, תמ"א 31 קבעה בעצמה "תקרה", בשלוש מדרגות הנגזרות ממספר יחידות הדיור הקיימות בישוב הכפרי לפני הרחבה. ככל שהישוב קטן יותר, כך "התקרה" נמוכה יותר. אך גם הישוב הקטן ביותר יכול להגיע ל-250 יח"ד, והגדול ביותר ל-350 יח"ד, ועליהן ניתן לבקש הקלה עד 15% מיח"ד הקיימות.

בין אפשרות תכנונית זו לבין מדיניות ממ"י התקיים דיסוננס בולט, כאשר מועצת מקרקעי ישראל קבעה בהחלטה 612 בנובמבר 1993, כי באותם ישובים ממש ניתן לתכנן רק תוספת של 100% מעל "מספר הנחלות המתוכננות". הרחבה מסוימת בוצעה בהחלטה המחליפה, 737 שחלה ממרס 1996, ושם נקבעה תוספת של 15% על הנ"ל, סה"כ 115%. לשם השוואה: בישוב ממוצע בן 100 נחלות מתוכננות, קיימות גם לפחות 10 יח"ד לבעלי-מקצוע.

לפי 612, תוספת יח"ד תהיה עוד 100 יח"ד, סה"כ 210 יח"ד. לפי תמ"א 31 ניתן להגיע ל-350 יח"ד, והוסף הקלה הטעונה אישור נוסף, עוד 15 יח"ד - סה"כ 365 יח"ד. נוצר "מרווח תכנוני" של 155 יח"ד. החלטה 737 התירה להוסיף 15% קרי, בדוגמא לעיל 15 יח"ד, סה"כ 225 יח"ד, ועדיין נותר מרווח תכנוני של 140 יח"ד.

באה החלטה 959 בפברואר 2003, ביטלה והחליפה את החלטה 737 וקבעה בסעיף 2.1, בהקשר שלנו, כך: "ככלל, תאושר תכנית בהיקף מגרשים של 115% ממכסת הנחלות המתוכננות של הישוב החקלאי. על אף האמור לעיל מוסמכת ועדת המשנה של מועצת מקרקעי ישראל לאשר תכניות בהיקף העולה על האמור, על פי קריטריונים אשר יוצעו על ידה ויאושרו ע"י המועצה".

מאז יולי 2003 לפחות קיימות פניות של אגודות למינהל כדי לפעול לפי סעיף זה. אך ועדת המשנה לא סיימה עבודתה זמן רב. לבסוף, הנושא חזר למועצה ביום 6.6.2004, וכך הוחלט: "בתכנון מגרשים בהרחבות ישובים חקלאיים יקבע מספר המגרשים על ידי רשויות התכנון בתכנית תקפה, זאת לאור דרישה מצד ישובים רבים להגדיל את כמות המגרשים המיועדים למגרשים בהרחבה. עד כה נהג המינהל לאפשר תכנון מספר מגרשים בשיעור של 115% מסך מספר הנחלות המתוכננות של הישוב. לאור פניות האגודות למועצה לאשר הגדלה במספר המגרשים, חל עיכוב בהתקדמות התכנון ובאישורו ועל כן הוחלט להשאיר את יוזמת הרחבת הישוב וקביעת כמות מגרשי ההרחבה בידי רשויות התכנון והאגודה".

פשט הדרש הוא, כי מעתה המינהל לא יפעיל קריטריונים לבר-תכנוניים, אלא התכניות התקפות הן הקובעות. לדעתנו, ביום 6.6.04 נפל דבר, ותפיסת ניהול המקרקעין קיבלה תפנית מהותית. מעתה, המינהל אינו עוסק בשאלות של "האם יש מקום להרחבה עד תקרת תמא 31", אלא משאיר את הזירה הזאת לרשויות התכנון בלבד, כפוף ליוזמת האגודה.

יו"ר המועצה, השר אהוד אולמרט, חתם על ההחלטה, שמספרה 1002, לפני שבועיים, ונאמר: "מספר המגרשים בתוכנית ייקבע על ידי רשויות התכנון בתוכנית תקפה".

ניתן לראות תפנית זו, מצד אחד, כפתיחות לדומיננטיות של השיקולים התכנוניים בכל הנוגע להרחבות ישובים קיימים. אך גם כצמצום תפקיד המינהל, במישור הניהולי, מניווט ההרחבות משיקולים "חקלאיים", או "כלכליים" או אחרים (אולי "פוליטיים") - אל הפעלת מהלך הרחבת ישוב קיים כאקט תכנוני טהור.

היות ותמ"א 31 נולדה עקב עבודה מאומצת של מיטב המוחות המקצועיים, כולל נציגי המינהל עצמו, יש להניח, כי השיקולים התכנוניים מבטאים ממילא את טובת הציבור כולו בישראל. שתי שאלות מעניינות בהקשר להתפתחות זו:

1. האם יש בסיס לדרישת חתימת שר האוצר על החלטה זו - לדעתי התשובה שלילית. תקציב המדינה רק ירוויח, על ידי הכנסות נוספות מדמי היוון על יח"ד הנוספות עד התקרה (דרך המינהל); תשלום חלף היטל השבחה לרשויות התכנון לפי סעיף 21 לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה; תשלום מס רכישה לשלטונות המס על-ידי המשתכנים הנוספים; תשלום מס שבח ע"י האגודות במקרה של הקצאה למי שאינם מומלצים להקצאה כ"בני המקום".

מהו התמריץ לאגודות ליזום הרחבה עד תקרת תמ"א 31, היות ומאז מרס 1999 נאסר עליהן לגבות "תמורת שוק" לזכאויות הנוצרות עקב גריעת המקרקעין הנחוצים לצורך כך. מצד אחד, ברור שיש ביקוש ליח"ד הנוספות, של "בני מקום" ואף חיצוניים. מצד שני, האגודה נדרשת לטפל בפרויקט שאינו ממין "עסקיה" (כאגודה חקלאית), ובהעדר יכולת להפיק תועלת כלכלית עבור חבריה - היא נעדרת תמריץ ראוי. כך עלול הפוטנציאל התכנוני, שקיבל עתה גושפנקא של הבעלים, להישאר יתום.

האין לקבוע כי בהעדר יוזמה של האגודה בישוב מסויים, תוך זמן קצוב, רשאי המינהל עצמו, אולי יחד עם המועצה האיזורית, ליזום מיצוי הפוטנציאל התכנוני? ומדוע לא? ולא ניגע בשאלות כמו "מי זכאי להקצאות" ביח"ד הנוספות, או מה מעמדה של האגודה הקהילתית אשר קיימת כבר בישובים כפריים רבים, בהקשר ליוזמת התכנון הנוסף.

הכותבת מתמחה במקרקעי ממ"י במגזר החקלאי ומייצגת גם תושבים לא-חברים באגודות בישובים שונים בהקשר לזכאויות להשתתפות בהרחבות.