צו הריסה מנהלי: יש גם סמכות להורות על בנייה

מאיר ועליזה פינטו (להלן: "המבקשים" או "פינטו"), הם בעליה של דירה בחיפה, השוכנת בבניין בן שלוש קומות, והוצמד לה מחסן הממוקם בקומת המסד שמתחתיה. המבקשים ביצעו פעולות בנייה ללא היתר בנייה, לניצול שטח המחסן הממוקם תחת לדירתם: הם פתחו פתח בריצפת דירתם ובנו גרם מדרגות המוביל מן הדירה למחסן. המחסן נחלק בקירות בלוקים לשלושה חדרים. קירותיה החיצוניים של היחידה - אשר עד אותה עת היו במעבה האדמה - נחשפו באמצעות חפירה סביבם והוצאת הקרקע בסמוך להם, ובקירותיה של היחידה קרעו פינטו פתחים לחלונות. כן אטמו בני-הזוג בעזרת קיר בלוקים את המעבר בין חדר המדרגות למבוא למחסן (שכן הגישה אל המחסן היתה דרך חדר המדרגות המשותף), ובנו קיר נוסף ובו פתח לדלת.

לאור זאת, הוציא ראש עיריית חיפה צו הריסה מינהלי לבנייה שתוארה לעיל, מכוח הסמכות הקבועה בסעיף 238א(א) לחוק התכנון והבנייה.

פינטו פנו לבית-משפט השלום בחיפה בבקשה לביטולו של צו ההריסה המינהלי, בטענה כי הוראת סעיף 238א לחוק התכנון והבנייה מסמיכה יושב ראש של ועדה מקומית לצוות על הריסה, פירוק או סילוק של בנייה בלתי חוקית, בעוד אשר בענייננו נדרשות לשם ביצוע הצו לא אך פעולות הריסה אלא פעולות בנייה גם כן: אטימת פתחי החלונות שבקירות המחסן, סגירת הפתח אשר נפער בריצפת הדירה וכיסוי קירות המחסן באדמה.

בית המשפט לעניינים מקומיים נענה לטענה, כי צו ההריסה הוצא בהיעדר סמכות, בקובעו כי מילות הסעיף 238א: "ייהרס, יפורק או יסולק", על פי פירושן הטבעי, אינן כוללות סמכות להורות על בנייה.

הן המבקשים הן עיריית חיפה ערערו על פסק הדין לפני בית המשפט המחוזי בחיפה. בית-המשפט המחוזי (מפי השופטת שטמר ובהסכמת השופטים פיזם ורזי), קיבל את ערעור העירייה והחליט, כי צו ההריסה הוצא בסמכות מלאה, לרבות אותם חלקים בו המצריכים ביצוע פעולות בנייה.

על פסק דין זה הגישו המבקשים בר"ע לבית המשפט העליון, ולאחר שניתנה להם רשות ערעור החליט בעניין השופט חשין, בהסכמת השופטים בייניש וג'ובראן.

אמנם - קובע השופט חשין - בלשון היומיום, משמעותם של הפעלים להרוס, לפרק ולסלק היא המשמעות לה טוענים המבקשים, קרי, משמעות של השמדה ושל הריסה. אלא ששני טעמים עיקריים הם לדחיית טענתם של המבקשים כי יש לצמצם את תחום פרישתם של מושגים אלה - בהקשר הדברים - אך להרס ולהשמדה. ראשית, פעלים אלה נועדו לתאר את התוצאה הסופית של צו הרשות המוסמכת, דהיינו, כי הבנייה הבלתי-חוקית תיהרס, תפורק או תסולק; ואולם אין הפעלים הנזכרים ממצים את קשת הפעולות אותן ניתן לבצע כדי להגיע לתוצאה המיועדת. הריסת בנייה, פירוק בנייה וסילוק בנייה פירושם הוא - להלכה ולמעשה - השבת המצב לקדמותו, השבתו למצבו כשהיה קודם מעשה הבנייה.

שנית, מושג "סילוק" אינו מורה, בהכרח, על פעולת הריסה (במשמעותו המצומצמת של המושג). כך, למשל, סילוקו של מכשול או של אבן נגף מעל דרך - כבור אשר נכרה באמצעה של דרך הומה אדם - ייעשה על דרך של מילוי הבור באדמה או באמצעות גידורו לבל יתקרבו אליו. קיימת אפוא אפשרות לשונית לפרש את המילה "יסולק" ככוללת הסמכה לעשיית פעולה (אקטיבית).

לשון סעיף 238א עשויה אפוא לשאת על גבה ציווי על בנייה, כשם שעשויה היא שלא להכיל ציווי על בנייה - והשאלה אינה אלא איזה מן הפירושים נאמץ.

על כן, עובר השופט חשין לבחון את תכלית החוק. תכלית צו ההריסה המינהלי באה לידי ביטוי בהיקפה הרחב והעמוק של הסמכות, אשר הופקדה בידיו של יושב ראש ועדה מקומית, סמכות שמכוחה יכול הוא להורות על פגיעה משמעותית ומיידית בקניינו של הפרט ללא כל צורך בצו שיפוטי.

לו קיבלנו את פירושם של המבקשים לתחומיו של צו ההריסה המינהלי, כי אז השמטנו מידה של הרשות המוסמכת כלי יעיל וראוי למלחמה בבנייה הבלתי חוקית.

אין ספק שמוסמך הוא יושב ראש הוועדה המקומית להורות על "הריסת" החלונות. אולם, כיצד ניתן "להרוס" חלון אם לא באטימתו? סמכותו זו של יושב ראש הוועדה המקומית יש לפרשה וליישמה - כדרכנו בפרשנות - בשכל ישר ובטעם. כך, למשל, אין לו ליושב ראש הוועדה סמכות להורות על הקמתם של בניינים שלמים או על ביצוע עבודות רחבות-היקף. פעולת הבנייה תיעשה רק לצורך השבת המצב לקדמותו ובהיקף סביר ומידתי.

סוף דבר: נקבע כי בבנייה בלתי חוקית כהוראת סעיף 238א של חוק התכנון והבנייה, יושב ראש ועדה מקומית לתכנון ולבנייה מוסמך לצוות בצו הריסה מינהלי על השבת המצב לקדמותו, הן בהריסה - כהוראתו המצומצמת של המושג - והן בבנייה.

התוצאה הסופית: הערעור נדחה. התיק הוחזר לביהמ"ש לעניינים מקומיים לקביעת מועד לביצועו של צו ההריסה.

רע"פ 5584/03, ביהמ"ש העליון, השופטים חשין, בייניש, ג'ובראן.

בשם המבקשים - עו"ד עודד רומנו.

בשם המשיבים - עו"ד מיכאל קרשן.