הגנה לשלב הערטילאי בתוכנית

חייה של תוכנית בניין עיר מתחלקים באופן עקרוני לשלוש תקופות. התקופה הראשונה הינה בגין הכנת התוכנית ברשות התכנון המקומית בטרם הפקדתה ובטרם שניתנה לציבור הרחב הזכות להגיש התנגדויות בגין התוכנית. השלב השני מתחיל עם הפקדת התוכנית ופרסומה ברבים. בשלב זה, כל מי שיש לו נגיעה בתוכנית, כגון אלו שהמקרקעין שלהם בתוך התוכנית וכן אלו הגובלים עם התוכנית, ואף לעיתים אלו המייצגים אינטרס ציבורי לגיטימי כגון שמירה על הטבע וכו' - רשאים להגיש התנגדותם לתוכנית. השלב האחרון הינו השלב בו התוכנית מאושרת, ולמעשה ממנו והלאה התוכנית מחייבת כל רשות וכל בעל זכות במקרקעין, ויש לפעול רק על פיה.

דא עקא, כי שני השלבים הראשונים של התוכנית נמשכים לעיתים זמן רב, ולעיתים שנים עוברות ותוכניות הן בגדר הכנה בלבד, ו/או שנים עוברות והן מופקדות בלבד. זהו מצב בלתי נסבל עבור בעל זכות במקרקעין, אשר מרגיש כי נקלע למצב של אי ודאות, דבר שלעיתים גורם לירידת ערך מקרקעין שבבעלותו. לבעלי המקרקעין, במצבים מעין אלו קשה מאוד למצוא קונה פוטנציאלי, וכן לקדם תוכנית ו/או בנייה כלשהי.

האבחנה בין שני שלבים ראשונים הינה, שבעוד שבשלב ההפקדה מטרות התוכנית ברורות (או לפחות כך אמורות להיות), בשלב של הכנת התוכנית ייתכנו מצבים שיש רק רעיונות אך אין עדיין תוכניות מגובשות, ונשאלת השאלה מה בנוגע למצב ביניים זה בשלב הראשוני, כאשר שום דבר לא ידוע מלבד העובדה שיש הכנה ורעיונות.

סעיפים 77 ו-78 לחוק התכנון והבנייה נועדו, במקרים אלו, להזהיר את הציבור ע"י רישום הערה בפנקסי המקרקעין ולהודיע על הכנת התוכנית, בכדי שכל מתעניין במקרקעין ידע, למשל, כי הקרקע שהוא עומד לרכוש הינה נשוא הכנה לתכנון בעתיד. במסגרת זו הרשות המקומית נמנעת מלתת היתרי בנייה הנוגדים את עקרונות התוכנית, בכדי לא ליצור עובדה מוגמרת אשר תתנגש עם עקרונות התוכנית לכשתאושר בסופו של דבר.

לאחרונה נדרש בית המשפט המחוזי בתל אביב לסוגיה של פרסום הערות לפי סעיפים 77 ו-78 הנ"ל על תוכנית רעיונית של מע"צ, אשר הקפיאה את היכולת של בעל זכויות במקרקעין, שרצה לבצע שנוי יעוד במקרקעין. העניין היה בעתירה מנהלית 1047/04, אקספורט הדרי שרון בע"מ נ' ועדת המשנה לעררים שליד המועצה הארצית לתכנון ובניה, אשר נדון בפני השופטת מיכל רובינשטיין.

בעניין אקספורט, לעותרת חטיבת קרקע של כשלושים דונמים ממזרח לנתניה, המשמש כבית אריזה. לימים העותרת יזמה תוכנית לשינוי יעוד החלקות למסחרי ומשרדים, אך יוזמה זו לא אושרה. בין לבין, הגיעה תוכנית ע"י מע"צ (מח/202) לסלילת כביש ממחלף רשפון ועד למושב אביחיל, אשר על פיה, המקרקעין של העותרים למעשה מופקעים. בשנת 2002 המשיבה 2 פרסמה הערה לפי סעיף 77 הנ"ל ל-18 חודשים ובשנת 2004 המשיבה 2 האריכה את תוקף ההערה לשנתיים נוספות.

העותרת מלינה על כך, שנקלעה למצב בלתי נסבל בגין תוכנית רעיונית ערטילאית, אשר אין לה עדיין גבולות ברורים, ובשל פרסום ההערה לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבנייה, למעשה נפגעים האינטרסים שלה, ואין לפרסם הודעה כזו כל עוד אין למע"צ תוכניות ותשריטים ברורים וסופיים.

השופטת רובינשטיין, בנתחה את העובדות והמצב המשפטי שבפניה, דחתה את העתירה.

השופטת רובינשטיין קובעת, כי השלב הראשוני של חיי התוכנית מאופיין בחוסר ודאות ולשם כך נועדה ההערה לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבנייה. השופטת מוסיפה: "ייחודן של תקופות ביניים אלו נעוץ בחוסר הודאות השורר בהן ביחס למשטר התכנוני החל על המקרקעין הכלולים באותה תכנית, שהרי מן הצד האחד, עומדות בתוקפן הוראות תכנית המתאר הקיימת, ומן העבר השני מביעה הרשות התכנונית את כוונתה הברורה להכניס שינויים באותו משטר תכנוני באמצעות תוכנית מתאר חדשה".

בעניין זה השופטת רובינשטיין מסתמכת גם על פסק דין של השופט חשין, בעניין ע.א. 8265/00 שופרסל בע"מ נ' הועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז מרכז, שם השופט חשין מסביר את המהות של שלושת שלבי חיי התוכנית, כפי שהוסברו לעיל.

השופטת רובינשטיין קובעת, כי בשלב הכנת התוכנית אין הכרח כי תוגש תוכנית מגובשת וסופית בקובעה: "העובדה כי רשויות התכנון ממשיכות להידרש לסקרים ולהצעות שונות הנוגעות לתוכנה של התכנית המוצעת אינן הופכות את הרעיון המונח בבסיסה של תוכנית מח/202 מגובשת דיה".

וכן נקבע, כי לאור הימשכות של הליכי תכנון במדינה, תקופה של שמונה עשר חודשים עם הארכה לשנתיים נוספות, הינה תקופה סבירה ואין עדיין לומר עליה כי היא בלתי סבירה.

מצד שני, השופטת רובינשטיין קובעת, כי הסיבה האמיתית שהעותרת למעשה עתרה לאי חוקיות הפרסום, הינה כי הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה סירבה לקדם את היוזמה של העותרת בגיבוש שנוי יעוד, סירוב אשר אושר ע"י פסק דין בגין עתירה שהגישה העותרת בזמנו. והשופטת רובינשטיין קבעה, כי אין לאפשר לדון בשנית על אותה היוזמה שכבר נדחתה בעבר.

פסק דין זה מעלה את אחת מסוגיות החשובות ביותר בהליכי תכנון ומימוש התכנון ע"י רשויות התכנון. לעיתים רשויות התכנון מתחילות בהכנת תוכנית או מפקידות תוכנית, ואז הכל נעצר ובעל הקרקע לא מוצא פתרון כלשהו לקדם אינטרסים לגיטימיים שלו במקרקעין. לא מן הנמנע, כי על בית המשפט לנסות ולתחום את המועדים שעל רשויות התכנון לעמוד בהם, בכדי שגם הרשות לא תהיה בתחושה שלרשותה עומד זמן בלתי מוגבל. ייתכן והתוצאה במקרה של אקספורט יכלה להשתנות לו העתירה היתה מוגשת בפני השופטת רובינשטיין בתום שנתיים של הארכה, או לאחר הארכה נוספת, ואז גם סבירות הזמן של הכנת התוכנית יכולה להוות משקל נוסף.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין, תכנון ובנייה וממ"י.