רוצה להאשים? תגדיר בדיוק את העבירה

העבירות השכיחות בענייני תכנון ובנייה הינן של בנייה ללא היתר או בסטייה מהיתר ושימוש חורג. העבירה הראשונה דנה במצב שבעל הזכות במקרקעין, או מטעמו, בונה ללא כל היתר בנייה כדין, או שהוא בונה אך בחריגה מההיתר. לדוגמא, על-פי תוכנית בניין עיר ו/או תנאי ההיתר, מותר לו לנצל זכויות בנייה של 60% משטח המקרקעין, והוא בונה מעבר לכך.

העבירה השנייה לא עוסקת בבנייה ו/או בחריגה מהיתר בנייה, אלא בשימוש אשר נועד למקרקעין לפי תוכנית בניין עיר או לפי היתר הבנייה של הבניין. עבירה של שימוש חורג נפוצה במצבים בהם בעל הדירה משתמש בדירתו לצרכי עסק, או כשבעל עסק משנה את אופי פעילותו, לדוגמא באיזור תעשייה, הוא מסב מבנה המיועד לבית מלאכה ומפעל לאולם שמחות וכו'.

בעיקרון אין לבצע כל סוג של שימוש, שאינו תואם את תוכנית בניין עיר ו/או את היתר בנייה. שימוש חורג מוגדר בסעיף ההגדרות של חוק התכנון והבנייה התשכ"ה - 1965 כ"שימוש חורג, בקרקע או בבניין - השימוש בהם למטרה שלא הותר להשתמש בהם, הן במיוחד והן מהיותם באיזור או בשטח מיוחד, לפי כל תוכנית או תקנה אחרת שלפי חוק זה החלות על הקרקע או הבניין או לפי היתר על-פי כל חוק הדן בתכנון ובבנייה".

נשאלת השאלה, האם שימוש חורג הינו במהותו עבירה עצמאית שיש לציינו במפורש בכתב אישום, או שמא ניתן להאשים משהו על "שימוש טעון היתר בנייה, בלי היתר"? כלומר, מעין "אישום בקירוב"?

על שאלה זו נדרש להכריע לאחרונה בית משפט המחוזי בתל אביב בהרכב של שלושה שופטים, בע"פ 70716/03 מדינת ישראל והועדה המקומית לתכנון ובניה זמורה רחובות נגד תעשיות אבן וסיד בע"מ, אשר התברר בפני הרכב של סגנית הנשיא (אב בית הדין), השופטת ד. ברלינר וכן השופטים ז. המר וי. שיצר.

בעניין אבן וסיד, המשיבה הואשמה על שבנתה מבנים ומתקנים ללא היתר בנייה כדין וכן החלה להשתמש בהם בשימושים שונים. למשיבה הוצא בזמנו (בשנת 1975) היתר בנייה, אך כעולה מפסק הדין, בפועל המשיבה בנתה מבנים כך, שהבניה הקיימת לא תואמת את היתר הבנייה המקורי במובן זה, שמיקום המבנים בפועל שונה מהמיקום שבו הותרה הקמת המבנים על-פי תוכנית הבינוי.

כתב האישום התייחס לעבירות לפי סעיף 145 (א) לחוק התכנון והבנייה (קרי סעיף הנוגע בעבירות טעונות היתר) וכן לפי סעיף 204 (א) לחוק התכנון והבנייה (קרי סעיף הנוגע בהיבט העונשי של העבירה). כמו כן בכתב האישום נאמר, כי לטענת המערערת יש במעשים של המשיבה משום "שימוש במקרקעין ובמבנים שימושים הטעונים היתר בנייה בלא היתר בנייה כדין", וכל זה מבלי לציין את סעיף האישום של "שימוש חורג".

בית משפט השלום ברחובות, מפי השופט ירון לוי, זיכה את המשיבים בקובעו: "הואיל והשימושים נשוא כתב האישום הותרו בהיתר הבנייה משנת 1975 (נ/1), הרי שאין לומר שהמשיבה מבצעת שימוש בלא היתר, הגם שהשימושים האמורים מבוצעים על-ידי המשיבה במבנים שמיקומם שונה מהמבנים שביחס אליהם הותר השימוש בהיתר בנייה משנת 1975.

עוד נקבע, כי מרכז הכובד בעבירות שימוש חורג הוא מהות השימוש בקרקע ובבניין. מבחינת השימוש שעשתה המשיבה במבנים אלה, עולה כי מדובר בשימוש שאינו חורג מההיתר" - ומכאן הערעור.

המערערת טוענת, כי מי שמשתמש במבנה אשר הוקם ללא היתר, ניתן להעמידו לדין גם על בנייה ללא היתר וגם על שימוש שלא בהתאם להיתר. המשיבה טענה, כי במקרה הנדון, עצם שימוש למטרה של מפעל בטון תואם את תוכנית בניין עיר, ושינוי המקום בלבד אינו יוצר שינוי בשימוש או שימוש חורג.

השופטת שיצר, אשר נתנה את עיקר פסק הדין, דחתה את הערעור ויתר השופטים הסכימו עמה. השופטת שיצר קבעה, כי המדינה לא דייקה בסעיפי חוק התכנון והבנייה. לפי קביעת השופטת שיצר, היה על המדינה להפנות בכתב האישום גופו לחלופות הקונקרטיות של סעיף 145.

כידוע, סעיף 145 לחוק התכנון והבנייה מגדיר את הפעולות הטעונות היתר. סעיף 145 (3) הינו מעין סעיף סל, אשר בתוכו אמורים ליפול מגוון רחב של פעילויות כהאי לשנא: "כל עבודה אחרת בקרקע ובבניין וכל שימוש בהם שנקבעו בתקנות כעבודה או כשימוש הטעונים היתר כדי להבטיח ביצוע כל תכנית".

מכאן, שיש לחפש אישום מבוסס על התקנות (הכוונה לתקנות התכנון והבנייה עבודה ושימוש הטעונים היתר, התשכ"ז 1967), ולמצוא את הבסיס לאישום. כתב האישום לא מתייחס כלל וכלל, לשימוש ספציפי המוגדר בתקנות. קרי, ציון סעיף האשמה ברחל בתך הקטנה. כמו כן נקבע על ידי השופט שיצר: "משלא השכילה המערערת להתמקד ולהגדיר את העבירה, וניסתה להשתמש בחלופה של שימוש במקרקעין, היא בחרה בדרך בלתי נכונה".

בהמשך השופטת שיצר מנתחת את היסוד של "שימוש חורג", בין היתר בהתבסס על פסק הדין בעניין ע.א 1805/00, מחצבות כנרת (שותפות מוגבלת) נ' משרד התשתיות, שקבע את היסודות של שימוש חורג. מכאן כי בכתבי האישום בתחום של תכנון ובנייה, אשר הינם בסופו של דבר כתבי אישום פליליים לכל דבר ועניין, יש חשיבות גדולה לעבירה המיוחסת וציון סעיף האשמה כפי שמנוסח בחוק.

הכותב מתמחה בדיני מקרקעין, תכנון ובנייה וממ"י.