יש גבול להקפאת מתן היתר בנייה

הליכי התכנון הנ"ל מתחלקים לשני מישורים. האחד הינו מישור "המאקרו", קרי הליכי אישור תוכניות בניין עיר, והשני הינו מישור "המיקרו", קרי קבלת היתר בנייה לאחר שהתוכניות אושרו.

בדרך כלל הליכי קבלת היתר הם קצרים בהרבה מהליכי אישור תוכנית. למעשה, אחד מהשיקולים של כל רוכש מקרקעין המיועדים לבנייה הינו, תוך כמה זמן יכול לממש את ההשקעה? כלומר, תוך כמה זמן יכול להתחיל במלאכת הבנייה?

במציאות יש מקרים בהם הבנייה מוקפאת לצרכי תכנון בעתיד. חוק התכנון והבנייה התשכ"ה - 1965 צפה פני אפשרות וסעיף 77 בו קובע: "מי שרשאי להגיש תוכנית למוסד תכנון, רשאי לפנות למוסד התכנון המוסמך להפקיד את התוכנית בבקשה לפרסם הודעה בדבר הכנת התוכנית; מצא מוסד התכנון, לאחר ששקל בעניין, כי מן הנכון לעשות כן - יפרסם את ההודעה ברשומות...".

וכתוצאה מפרסום הודעה לפי סעיף 77 דנן, הרשות המקומית והתכנונית רשאית להקפיא את הבנייה באזור, כדי למנוע מצב שבו הרשות תיתן היתר בנייה לפי תוכנית שבתוקף, ובכך תסכל את המטרות של התוכנית שבהכנה.

בעקבות ההודעה לפי סעיף 77 לחוק התכנון והבנייה, הרשות יכולה לפרסם הודעה נוספת, והפעם לפי סעיף 78 לחוק התכנון ובנייה, ובמסגרתה לקבוע תנאים למתן היתר. הסעיף קובע בין היתר: "רשאי מוסד התכנון המוסמך להפקיד את התוכנית, לקבוע תנאים שלפיהם יינתנו היתרי בנייה, היתרים לשימוש בקרקע או אישור תשריט של חלוקת קרקע בתחום התוכנית המוצעת; תוקפם של תנאים אלה יהיה עד להפקדת התוכנית".

ומתעוררת השאלה: עד כמה הרשות המקומית עלולה להתחייב בתשלום על נזקים שנגרמים לבעל המקרקעין, כתוצאה מהתמשכות של הליכי מתן היתר בשל העובדה כי יש תוכנית בהכנה.

עניין זה נדון לאחרונה בבית המשפט המחוזי בתל-אביב בעניין ת.א 1656/99, כלפון נווה ארזים בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה הרצליה ועיריית הרצליה, בפני השופטת דרורה פלפל.

בעניין כלפון, התובעת רכשה מקרקעין בהרצליה בשנת 1973. מאז התובעת חתמה פעמיים על עסקאות קומבינציה, אך בכל אחת מהזדמנויות הללו, עקב חוסר יכולת של הקבלנים להוציא היתרי בנייה, החוזים בוטלו. בשנת 1988 התובעת עצמה הגישה בקשה להיתר בנייה, בתקווה שתצליח במקום שהקבלנים הקודמים לא הצליחו, אך הניסיון לא צלח. התובעת טוענת, כי בגין כך נגרמו לה נזקים ומכאן התביעה.

השופטת פלפל מחלקת את התביעה למספר מישורי התייחסות, שכדאי לעמוד על כל אחד מהם.

לעניין "היריבות" השופטת פלפל קובעת, כי בעל הדין האמיתי של התובעת הינה הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה ולא עיריית הרצליה, באשר ועדה מקומית לתכנון ובנייה הינה גוף משפטי עצמאי (לעניין זה ראה גם ע.א. 324/82 פ"ד מה (4) 102). ועל כן התביעה היא נגד הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בלבד.

לעניין ההתיישנות של התביעה, השופטת פלפל קבעה, כי עד לשנת 1992-1993, עדיין התובעת פעלה לקבלת היתרים, ועל כן את שבע שנות ההתיישנות יש לספור מתאריך זה ולא מתאריך 1988, בו התובעת בעצמה הגישה בקשה להיתר בנייה, כפי שהנתבעת טענה.

מכאן השופטת פלפל עוברת לחלק העיקרי של פסק הדין, בעניין חובת הרשות התכנונית כלפי נזקי התובעת. השופטת פלפל מנתחת את הסוגיה לאור סוגיית "רשלנות" לפי דיני נזיקין, קרי, ניתוח של "חובת הזהירות המושגית" ו"חובת הזהירות הקונקרטית".

בעניין "חובת זהירות מושגית", קרי האם הנתבעת היתה צריכה או יכולה היתה לצפות כי בהפעלת סמכויותיה עלולה לגרום נזק כספי לתובעת, השופטת פלפל קובעת: "לנתבעת מסורה הסמכות למתן היתרי בנייה, סמכות זו מעניקה לה כוח שלטוני רב, ומשכך, ניתן לצפות, כי עיכוב במתן היתר בנייה עלול להסב נזק לדורש אותו".

ובעניין "חובת זהירות קונקרטית", קרי, האם בעניין הספציפי היתה לתובעת היכולת לצפות את הנזק שארע, הנתבעת טענה, כי בעניינה לא חלה חובת זהירות קונקרטית, לנוכח חריג שיקול הדעת המוסר לנתבעת (ראו ע.א 951/91 פ"ד מח (3) 45).

השופטת פלפל לא מקבלת את הטענה ומאבחנת את הפסקה הנ"ל בקובעה, כי אין ספק שמתן היתר הינו בסמכות הנתבעת. אך התביעה הינה כנגד "הדרך בקבלת החלטה", ועל עניין זה אין חסינות.

מכאן השופטת פלפל עוברת לשאלה, האם העירייה הפרה את חובת הזהירות?

השופטת פלפל קבעה, כי סעיף 78 הנ"ל מסמיך את הנתבעת רק לקבוע מגבלות ותנאים למתן היתר, ולא להקפיא את הבנייה באופן טוטלי ועוד למשך שני עשורים, כלשון השופטת פלפל: "בענייננו, משהחליטה הנתבעת להקפיא את הבנייה כליל, היה עליה לפחות לפעול לשם קיצור הזמן. משלא עשתה כן הרי שפגעה בזכות הקניין של התובעת, זכות המעוגנת בחוק יסוד כבוד אדם וחירותו".

לפסק דין זה חשיבות גדולה לכל ענייני דיומא, בהם האזרח למעשה עומד חסר אונים. מצד אחד הרשות התכנונית לא מאפשרת לו לבנות, ומצד שני, וכתוצאה מכך, אף קונה פוטנציאלי לא מוכן לקחת את הסיכון ולרכוש את המקרקעין.

פסק דין זה מבהיר, כי לפעולות של הרשות התכנונית אין חסינות אוטומטית, ועל ועדות תכנון לחשוב גם על קניינו של בעל הקרקע, שהיא בבחינת אבן שאין לה הופכין. יודגש כי פסק דין זה מיישם במישור המיקרו מה שנקבע גם במישור המקרו, קרי, היכולת לתבוע פצויי פגיעה לפי סעיף 197 בגין הקפאה ממושכת של תוכניות (השווה ע.א. 299/88 פ"ד מה (2) 427).

הכותב הוא ממשרד בלטר, גוט, אלוני ושות'.