המבקר על רשות המסים: תחמוני המס של הישראלים מתגברים

לפי הדוח, הרשות לא הצליחה ליצור הרתעה מביצוע תכנוני מס אגרסיביים, לא הצליחה להביא לענישת מתכנני המס ואינה יכולה לספק נתונים על שיעור הנישומים המתחמקים מדיווח

משה אשר / צילום: איל יצהר
משה אשר / צילום: איל יצהר

מבקר המדינה, השופט (בדימוס) יוסף חיים שפירא, מפרסם היום (ג') פרק מיוחד במסגרת הדוח השנתי, שעניינו טיפול רשות המסים בתכנוני מס. המבקר קובע באופן חד-משמעי: אין די בטיפולה של הרשות בתכנוני מס ובפרצות מס המאפשרות הימנעות מתשלומי מס הנאמדים בסכומים מהותיים של מיליארדים, והטיפול בהן נמשך זמן רב מדי.

בניגוד להצהרות הדרמטיות של רשות המסים בשנים האחרונות על הגברת האכיפה וההרתעה בתחום תכנוני המס, קובע המבקר בדוח כי התמודדותה של הרשות עם תכנוני המס, בין היתר, באמצעות ריכוזם ברשימת תכנוני המס החייבים בדיווח - לא צלחה. זאת, בין היתר משום שמשנת 2006 לא עדכנה הרשות את רשימת תכנוני המס החייבים בדיווח, הרשימה אינה נותנת מענה לכל ההתפתחויות והחידושים בתחום תכנוני המס, והיא לוקה בחסר ואיננה מגשימה בצורה המיטבית את תכלית החקיקה - הפניית תשומת לבה של הרשות לקיומו של תכנון המס.

עוד נקבע בדוח המבקר כי הרשות לא הצליחה ליצור הרתעה לגבי ביצוע תכנוני מס אגרסיביים; לא הצליחה לאכוף את הוראות המס ולהביא לענישת מתכנני המס, והיא אינה יכולה לספק נתונים על שיעור הנישומים המתחמקים מדיווח על תכנוני מס אגרסיביים.

אי-יישום המלצות

התוכנית הכלכלית לשנת הכספים 2015 קבעה כי על-מנת לעמוד ביעדים הפיסקליים של ממשלת ישראל יש להרחיב את בסיס המס ולהפחית את נטל המס המוטל על כלל האוכלוסייה. זאת, לנוכח שחיקת ההכנסות הציבוריות בשנים האחרונות. שחיקה זו מקורה, בין היתר, בכך שהלבנת הון והעלמות מסים נעשו נפוצות, ובכך שנעשה שימוש הולך וגובר בתכנוני מס אגרסיביים ולא ראויים, המנצלים פרצות מס ו"שטחים אפורים" בחקיקת המס לשם קבלת הטבות מס, שלא לפי תכלית החקיקה.

 

ברשימת תכנוני המס החייבים בדיווח, נקבעו 13 תכנוני מס בתחומי מס הכנסה ושני תכנוני מס בתחום מע"מ. מבקר המדינה מצא, עם זאת, כי רשימת 13 תכנוני המס החייבים בדיווח אינה אפקטיבית וכי דיווח הנישומים לרשות על תכנוני מס הכנסה חייבים בדיווח זניח לעומת כלל הדוחות השנתיים שהוגשו.

מפילוח הדיווחים עולה כי עיקר הדיווחים עוסקים בשני סוגים של תכנוני מס - תשלום דמי ניהול והחזקה בסך 25% במניות של חברה שהתאגדה במדינה שלישראל אין אמנת מס עמה (תקנה 2(1) ו-2(9) לתקנות תכנוני מס); ואילו היקף הדיווחים על שאר התכנונים זניח. "התמודדותה של הרשות עם תכנוני המס באמצעות ריכוזם ברשימת תכנוני המס החייבים בדיווח אינה יעילה. רשימת תכנוני המס החייבים בדיווח במתכונתה הנוכחית לוקה בחסר ואינה משמשת לרשות ככלי יעיל לסיכול תכנוני מס אגרסיביים", כותב המבקר בדוח.

עוד מצא המבקר, כי קיימים בחוק שני סעיפים לפחות המטילים חובת דיווח על נישומים בגין תכנוני מס שאינה שאינם נדרשים עוד, כיוון שמשנת 2007 הרשות אינה רואה בפעולות המנויות בסעיפים אלה תכנון מס. "קביעת חובת דיווחים שלא לצורך מהווה נטל ביורוקרטי המכביד על הנישומים", כותב המבקר, וקובע כי אף שרשות המסים הייתה ערה לבעיות אלו כבר בשנת 2007, היא לא עשתה דבר על-מנת לבחון מחדש את תכנוני המס החייבים בדיווח.

עוד קובע המבקר, כי יכולת ההרתעה של רשות המסים במסגרת המאבק בתכנוני מס אגרסיביים נשחקה, בין היתר משום שלא ננקטים אמצעי הרתעה נגד נישומים שאינם מדווחים על תכנוני מס. בין היתר נקבע בחוק, כי אם נישום הגיש דוח ולא פירט בו את תכנון המס החייב בדיווח, רשאי פקיד השומה להטיל עליו קנס בסך 500 שקל בגין כל חודש שבו לא דיווח. בנוסף, על-מנת להקטין את הכדאיות הכלכלית של תכנון מס אגרסיבי, הוספו בחוקי המס סעיפים המטילים קנס בשיעור 30% מסכום הגירעון שנוצר, בגין פעולה שנקבעה כתכנון מס החייב בדיווח.

אולם, מבקר המדינה מצא כי הרשות אינה מטילה על מתכנני מס קנסות בשל אי-דיווח על תכנון מס החייב בדיווח וכן לא מטילה קנסות גירעון. "על הרשות להגביר את האכיפה ואת הציות להוראות החוק, כדי לוודא שלא יוצא חוטא נשכר", כותב המבקר בדוח.

"'כשל על' ביישום 'יעדי העל'"

ממצאי מבקר המדינה מעלים למעשה, כי קיים "כשל-על" ביישום "יעדי-העל" של רשות המסים. מקור גאווה נוסף של רשות המסים שסופג מכה קשה בדוח היא מדיניות האכיפה הפלילית של עבירות המס. רשות המסים מתגאה בעת האחרונה בכך שבעקבות פעולותיה קיימת מגמת החמרה בענישה, והוטלו עונשי מאסר חמורים על עברייני מס. אולם, המבקר מצא כי מדובר בטיפה בים התיקים שאינם מגיעים כלל לאכיפה פלילית, בין היתר בשל אי-העברת מידע רלבנטי למשרדי החקירות ברשות המסים. על פי הדוח, משרדי השומה אינם מעבירים למשרדי החקירות האזוריים מידע על תיקי נישומים שלא דיווחו על תכנון מס החייב בדיווח.

כמו כן נמצא - שלא בהתאם להנחיות הנהלת הרשות - כי גם אם התגלה שלא דווח על תכנון מס החייב בדיווח, משרדי השומה מעדיפים לטפל בתיק במישור האזרחי במסגרת השומה ולא להעביר את התיק לבדיקתם של משרדי החקירות האזוריים לשם בדיקה במישור הפלילי.

אין תיאום בין מערכי המס

עוד קובע המבקר, כי בתוכניות העבודה של חטיבת חקירות ומודיעין, לא הושם דגש על הטיפול בתכנוני מס אגרסיביים. כפועל יוצא מכך שום תיק מ-10,682 תיקי החקר הטכניים שנפתחו בשנים 2014-2012 לא נגע לאי-דיווח על תכנון מס החייב בדיווח. לדוגמה, המבקר מציג לדוגמה תיק של חברה א' שבו טיפלה היחידה הארצית לשומה, שהעלה כי החברה לא דיווחה על תכנון מס החייב בדיווח, המסתכם בכ-6 מיליון שקל לשנות המס 2010-2007. משרד השומה מסר באפריל 2012 את המידע האמור למשרד חקירות מרכז, התיק חזר, ובהתאם לבקשת משרד חקירות מרכז שלח המפקח שטיפל בתיק, במאי 2012, מידע נוסף למשרד השומה לצורך טיפול בתיק עם מידע חקירתי נוסף. אולם, על-אף העברת המידע האמור, לא נפתח כל תיק חקר טכני בגין אי-דיווח על תכנון מס החייב בדיווח.

עוד מצא המבקר כי רק שישה מ-850 תיקי החקר המטריאליים שנפתחו באותן שנים, נגעו לתכנוני מס החייבים בדיווח. בששת המקרים הללו הפרקליטות כבר הגישה כתב אישום בעניינם או עומדת להגישו.

המבקר גם קובע בדוח כי הרשות לא פיתחה יכולות לאיתור תכנוני מס, כי משרדי השומה ומשרדי מע"מ כמעט ואינם משתמשים במערכת הממוחשבת לתכנוני מס, ו"למעשה המערכת שהייתה אמורה לשמש כלי עבודה שוטף וכלי ניהולי התרוקנה מתוכן". עוד נמצא כי אין התאמות בין שני מאגרי הנתונים לטיוב נתוני המס החייבים בדיווח.

כן נמצא כי הקשר בין מערכי המס השונים - אגפי מס הכנסה ומיסוי מקרקעין, המכס, מע"מ ושע"ם (שירות עיבודים ממכונים) - לקוי - ו"בהיעדר נוהל מסודר בנושא העברת מידע בנוגע לעסקאות, לרבות תכנוני מס, בין מערכי המס השונים, "אין תיאום בין מערכי המס השונים והדבר עלול לגרום לגביית מס בחסר".

מחדל "חברות הארנק"

המבקר מקדיש חלק נכבד מפרק הטיפול בתכנוני המס לפרצות המס הקיימות כיום, ולליקויים בטיפול בהם. בין היתר, עוסק הדוח בטיפול הרשות באי-מיסוי "חברות ארנק" (שכירים המקימים חברות ומתחזים לחברה, על-מנת להינות משיעור מס נמוך יותר). מדובר בפרצת מס אותה מנסה המחוקק לסגור מזה תקופה. הגם שמנהל רשות המסים, משה אשר, עוסק בתכנית למיסוי חברות ארנק מזה תקופה ארוכה, מצא המבקר, כי הוא לא הפעיל את הסמכות שהקנה לו המחוקק לצורך מיסוי חברות כאלה; ולא יושמו המלצות צוות למיסוי חברות ארנק.

באוקטובר 2013 פורסמו להערות הציבור המלצות צוות "חברות הארנק" של רשות המסים, לפיהן שכירים בכירים, שהתחזו לחברות, על-מנת לחסוך במס, ימוסו בשיעור מס מלא כשכירים, ולא בשיעור מס חברות מופחת. הצוות ממליץ להטיל מס מדי שנה על רווחים בלתי מחולקים ב"חברות הארנק", ולשם כך גיבש מספר המלצות, שמטרתן לצמצם את התמריץ המיסויי הקיים בהתאגדות ובפעילות באמצעות חברות, המנוצל במקרים מסוימים לרעה. במסגרת דיוני הצוות נמצא כי אילו מיסוי חברות ארנק היה מוסדר, המס שהיה נגבה בשנה נאמד בסכום של מעל מיליארד שקל - ובכל זאת - קובע המבקר - המלצות אלו לא יושמו עד כה.

ממצא נוסף שעולה מדוח המבקר, הוא היעדר שימוש בכלים למאבק בתכנוני מס בינלאומיים. המבקר קובע כי למרות הגידול בהיקף תכנוני המס האגרסיביים הבינלאומיים, הרשות אינה משתמשת באופן תדיר במאגר המידע הבינלאומי של ארגון ה- OECD לצורך סגירת פרצות מס; ומשנת 2012 היא אינה משתתפת בישיבות עבודה וכנסים של ארגון ה-ATP (ארגון בינלאומי למלחמה בתכנוני מס אגרסיביים), אף שהיא חברה בארגון זה.

עוד נקבע בדוח המבקר, כי לרשות המסים אין יכולת לאתר פרצות מס בזמן אמת, בין היתר משום שאין ברשות גורם מרכז המופקד על הטיפול באיתור ובזיהוי של פרצות מס. "יש חשש כי בהיעדר גורם כזה, נפגעת יכולתה של הרשות לאתר פרצות מס חדשות ולבחון כיצד הן משפיעות על השגת המטרות ויעדי-העל שהרשות הציבה", קובע המבקר. 

"רמת האכיפה של מיסוי הכנסות ישראלי בחו"ל מאפשרת לחמוק מתשלום מס"

מבקר המדינה קובע בהקשר מיסוי הכנסות של ישראלים בחו"ל: "אכיפת משטר המס בישראל תלויה, בין היתר, ביכולת הרשות להתמודד עם הפעילות העסקית ההולכת וגוברת של תושבי ישראל בחו"ל. נראה כי משטר המס הנוכחי ורמת האכיפה בכל הקשור למיסוי הכנסות מחו"ל מאפשרים במקרים רבים לחמוק מתשלום מס לא רק באמצעות תכנון מס וניצול מקלטי מס, אלא בפשטות באמצעות אי-דיווח על הכנסות, בידיעה שהסיכוי שהרשות תאתר את מעלים המס אינו גבוה".

המבקר מתייחס לעמימות "מבחן התושבות" - הקובע מתי ייחשב אדם תושב ישראל לצורכי מס. הנושא רלבנטי לישראלים רבים היוצאים ל"רילוקיישן" בחו"ל, לבעלי הון שהעתיקו את מקום מגוריהם ולרבים אחרים.

לפי פקודת מס הכנסה, תושב ישראל מחויב במס הכנסה על הכנסות שהפיק בכל העולם, ואילו תושב חוץ מחויב במס רק על הכנסות שהפיק בישראל. הגדרת התושבות בפקודת מס הכנסה נקבעת על-פי מבחן מהותי של "מרכז החיים", הבוחן את הזיקות של אותו אדם לישראל; וכן קיים מבחן נוסף לקביעת התושבות - והוא "חזקת הימים", שלפיה אדם הנמצא למעלה מ-183 יום בשנה בארץ, נחשב תושב ישראל לצורכי מס.

על רקע חזקת התושבות, נתגלעו סכסוכים רבים בין רשות המסים לישראלים ש"ירדו" מהארץ, התגוררו בחו"ל תקופות מסוימות ולא דיווחו על הכנסותיהם שם, וזאת בטענה כי הם אינם תושבי ישראל. בין היתר, נקלעה לאחרונה הדוגמנית המובילה בישראל, בר רפאלי, לחקירה פלילית ברשות המסים, לאחר שברשות טענו כי רפאלי הציגה מצג שווא בפני הרשות, כאילו היא מתגוררת בחו"ל משך שנים, בעוד שבפועל, לטענת הרשות, התגוררה בת"א. לטענת הרשות, באופן זה, העלימה רפאלי הכנסות בהיקף מיליוני שקלים.

גם סיפור הסדר המס של איל ההון, סמי עופר המנוח - במסגרתו ויתרה הרשות על דרישה לתשלום מס בהיקף של כמיליארד שקל בגין הכנסותיו בשנים 2006-2009 - סבב סביב מחלוקת בשאלת התושבות של המיליארדר המנוח. מיליארדר נוסף שמנהל מאבק משפטי בשנים האחרונות מול רשות המסים סביב שאלת תושבותו לצורכי מס הוא בני שטיינמץ, שהחליט לבלות את מרבית ימות השנה על יאכטה בלב ים, ובכך להימנע מתושבות ישראלית.

מדוח המבקר עולה כי מקרים אלה ואחרים - של נישומים בעלי פרופיל תקשורתי פחות גבוה ואשר לא נחשפו - היו יכולים להימנע או לפחות להצטמצם אילו הרשות הייתה פועלת כדי לפשט את מבחן התושבות. "עמימות מבחן התושבות מקשה לחייב נישומים מסוימים בגין הכנסות שהופקו בחו"ל", קובע המבקר. "על הרשות להתאים את מבחני התושבות למציאות הכלכלית של ימינו, שבה מעבר לחו"ל לצורכי עבודה הוא דבר שבשגרה, המצריך את העובד בחלק מהמקרים להעביר את מרכז חייו לחו"ל לפחות לפרק זמן מסוים".

עוד נקבע בדוח, כי הרשות לא אוספת מידע באופן מיטבי על הכנסות תושבי ישראל בחו"ל, וכי בסיס המידע הקיים ברשות לגבי פעילות ישראלים בחו"ל לא מתעדכן. לדברי המבקר, רוב טופסי הדיווח של נישומים על פעילות כלכלית בחו"ל אינם ממוחשבים, ולכן לא ניתן לבצע לגביהם חיתוכים והצלבות עם מאגרי מידע אחרים ברשות.

בין גוגל לפייסבוק

נושא נוסף שנותח תחת האיזמל החד של המבקר, היא מדיניות הרשות לגבי חיובן במס של חברות בינלאומיות הפועלות באמצעות האינטרנט בישראל. בשנתיים האחרונות פעלו ברשות לגיבוש כללי המיסוי לתאגידים רב-לאומיים הפועלים בישראל באמצעות האינטרנט, ובאפריל השנה התפרסם חוזר סופי של רשות המסים, ובו הנחיות כיצד ימוסו חברות האינטרנט הבינלאומיות בישראל. על-פי החוזר, תאגידים רב-לאומיים, כדוגמת גוגל, פייסבוק, אמזון ואחרים, הפועלים משטחה של מדינת ישראל - ישלמו מס חברות.

אולם, המבקר מצא, כי עניינים שונים בחוזר אינם ברורים ומולידים מחלוקות מס עם נישומים רבים. עוד התברר כי חברות זרות רבות המבצעות בישראל פעילות ענפה בתחום הסחר המקוון, כלל לא נרשמו ברשות המסים הישראלית. "בשל המקום החשוב שניתן כיום בעולם לטיפול בליקויים הנוגעים למערכת המס הבינלאומית, נוצרה שעת כושר למנף זאת לטיפול בליקויים אלו בישראל", כותב המבקר. "אחד מהליקויים שיש לטפל בהם הוא הסטת רווחים על-ידי חברות רב-לאומיות אל מקלטי מס, ובעקבות כך תשלום מס נמוך או אי-תשלום מס כלל בישראל. פעולות אלה פוגעות בתחרות, מכיוון שחברות הנוקטות דרך פעולה זו יוצרות לעצמן יתרון, לעומת חברות הפועלות בעיקר בישראל".

המבקר מציין עוד כי לרשות לא הייתה מדיניות סדורה בנוגע לחיובן במע"מ של חברות רב-לאומיות הפועלות בישראל באמצעות האינטרנט. נוסף על כך נקבע כי הרשות לא פרסמה הנחיה לכל העוסקים שהם ספקים של חברות אינטרנט רב-לאומיות, המבהירה על אילו עסקאות עם חברות אינטרנט אלה יחול מע"מ אפס.

רשות המסים: "פעולות הרשות נגד תכנוני מס לא לגיטימיים הניבו מיליארדים"

ברשות המסים לא מרוצים מדוח מבקר המדינה, בלשון המעטה. גורמים ברשות סבורים כי המבקר התעלם מהעבודה המאומצת והישגי הרשות בשנים האחרונות, וכתב דוח מגמתי, פופוליסטי שאינו משקף את המציאות.

בתגובה הרשמית שומרת הרשות על ממלכתיות, אולם גם מהתגובה ניתן לזהות את חוסר שביעות הרצון של המערכת מהדוח. להלן עיקרי תגובת הרשות:

■ "רשות המסים חרטה על דגלה את המאבק בהון השחור בתכנוני המס הלא לגיטימיים. חלק ניכר מהעשייה הנרחבת בה מצויה הרשות בשנים האחרונות, הוקדש לטיפול בסגירת פרצות מס ובתכנוני המס הבלתי ראויים, אם בדרך של חקיקה, פרסום החלטות מיסוי וחוזרים מקצועיים, ואם בדרך של טיפול שומתי ואף בהתמודדות בבתי משפט. כך, היקף גביית המסים בשנים האחרונות מהפרשי שומות בעקבות ביקורת של מס הכנסה עומד על כ-11 מיליארד שקל בשנה בממוצע, כאשר הרוב המוחלט של הסכום נובע מהתמודדות עם תכנוני מס.

■ "זאת ועוד, רשות המסים יזמה תיקוני חקיקה וסתמה עשרות פרצות בחוקי המס, תיקונים שהניבו תוספות מס הנאמדות במאות מיליוני שקלים במצטבר להכנסות המדינה. בין אלה ניתן למנות את התיקונים לפקודת מס הכנסה שסגרו את פרצות המס ב'בחברה משפחתית', במודל מיסוי הנאמנויות, במיסוי חלוקת דיבידנד מרווחי שיערוך, סגירת פרצות מס במודל 'חברה נשלטת זרה' ובמודל 'חברת משלח יד זרה' ועוד ועוד. גולת הכותרת של עשייה זו היה תיקון החקיקה היוצר חובת דיווח על שימוש בחוות דעת או נקיטת עמדה הסותרת עמדה רשמית של רשות המסים.

■ "תיקונים רבים נוספים שיזמה הרשות לא התגבשו להצעות חוק בשל העומס בו מצויה הכנסת ו-ועדת הכספים. עם זאת, רשות המסים נחושה לקדם גם הצעות אלו ש'בצנרת'. במסגרת סדרי העדיפויות בחקיקה והזמן המועט יחסית שניתן לנו בוועדת הכספים (ועל רקע חילופי הממשלות והתרכזות בחוקי ההסדרים והתקציב), העדיפה רשות המסים לקדם חקיקת סתימת פרצות מס משמעותית יותר על פני חקיקה שרק תשים "זרקור" על תכנון קיים.

באשר לטיפול ב"חברות ארנק", מציינים ברשות כי "חוק ההסדרים האחרון לשנים 2016-2017 כולל גם את תיקוני החקיקה הרלבנטיים לטיפול בחברות הארנק ואנו פועלים לאישורם בכנסת".

בתגובתה מתייחסת הרשות גם למיסוי פעילות של תושבי ישראל בחו"ל: "רשות המסים השקיעה מאמצים רבים בשנים האחרונות בפעולות שמטרתן הגברת אכיפת חוקי המס והעלאת רמת הציות של ישראלים המבצעים פעילות בחו"ל החייבת במס בישראל. בין יתר הדברים, הליך הגילוי מרצון האחרון הזוכה להצלחה רבה, במסגרתו פנו עד היום כ-5,700 אזרחים להסדרת עניינם ושילמו עד כה מס בהיקף של מאות מיליוני שקלים, כאשר רוב ההון המדווח הינו הון של ישראלים בחו"ל (בעיקר חשבונות בנקאיים).

"גם במסגרת המהלך למשלוח מכתבים לאזרחים, לגביהם נמצאו סימנים מחשידים לקיום הכנסות שלא דווחו, הושם דגש גם על איתור פעילות לא מדווחת בחו"ל ונשלחו מכתבים לאלפי תושבי ישראל המרבים בטיסות לחו"ל, שלא במסגרת משלח ידם. משלוח המכתבים לאוכלוסייה זו זה תרם 233 מיליוני שקלים נוספים לקופת המדינה (מתוך סכום של 900 מיליון שקל, שהם סך הגבייה כתוצאה מהמהלך).

"הרשות ניהלה חקירה שהביאה לחשיפתן של רשימות בנקאיות של ישראלים המנהלים חשבונות בבנק UBS-שווייץ, פרשה שבעקבותיה כבר הוגשו כתבי אישום ראשונים. בהמשך, לאחר מאמצים מודיעיניים הניחה הרשות את ידה על רשימה של לקוחות ישראלים שניהלו חשבונות בבנק HSBC-שווייץ וכבר נערכו מעצרים של חשודים באי-דיווח. מאמצים מודיעיניים הובילו גם לחשיפת פרטי אלפי ישראלים המחזיקים בחברות בפנמה ובמקלטי מס נוספים, וגם שם כבר נערכו מעצרים של חשודים באי-דיווח". 

עוד בדוח מבקר המדינה: 

תקציב החינוך: למדינה אין מושג לאן הולכים 50 מיליארד שקל

בכיר במכון התקנים קיבל שכר ארבע שנים בלי לעבוד

הפשלות של רש"ת: אלף טיסות התבטלו בקיץ האחרון

הדואר לא נערך כיאות לסחר הבינלאומי

המבקר: התחבורה הציבורית לא קודמה, השימוש ברכב גדל

המבקר: גורמי ההגנה על הצרכן עשו שנה עגומה לצרכנים

צרו איתנו קשר *5988