הצצה לכהונה של ראש אגף התקציבים היוצא אמיר לוי

בשבוע הבא ייצא אמיר לוי בפעם האחרונה מלשכת הממונה על התקציבים בקומה 2 של משרד האוצר בירושלים. בתום קריירה סוערת של ארבע שנים, יארוז לוי את חפציו וימריא עם בני משפחתו לארצות הברית, לשנת לימודים כעמית מחקר בסוגיות של שילוב מיעוטים בחברה ובכלכלה, בבית הספר קנדי לממשל שבאוניברסיטת הרווארד.

הבחירה באוניברסיטה האמריקאית היוקרתית תאפשר ללוי להעביר בנעימים את שנת הצינון שבה הוא מחויב; לקפוץ לוושינגטון לבקר את סגנו ערן ניצן, שמונה לנספח הכלכלי של ישראל בארה"ב; או לטוס ללונדון לבקר את סגניתו יעל מבורך, שמונתה לנציגת ישראל בבנק האירופי EBRD. מי שהמליץ לו על הלימודים בהרווארד היה לא אחר מאשר שר האוצר משה כחלון, שהעביר באוניברסיטה חודשיים מספקים במיוחד ב-2013.

עד לימים האחרונים שלפני תום הקדנציה עוד ניסה לוי להעביר מהלכי סיום מרשימים כמו "מיני חוק הסדרים" או הכרזה על תוכנית להשקעות ענק בתשתיות. זה לא קרה מסיבות שאינן תלויות בלוי, אך בסך הכול יש לממונה הפורש סיבות להיות מרוצה. קחו לדוגמה את ציוץ הפרידה ששלח לו שר החינוך נפתלי בנט: "תודה אמיר לוי. אדם ערכי, מסור, מקצוען, שאוהב את מדינת ישראל. בהצלחה אמיר! מצפה שתחזור בקרוב לשירות הציבורי"; ציוץ מפרגן אחר הגיע מכתב חדשות ערוץ 10 מתן חודורוב (לוי הקפיד לשמור על יחסים טובים עם כתבי הכלכלה בשני הערוצים).

האיש שמונה על-ידי שר האוצר הקודם יאיר לפיד ונחשב מועמד בטוח להדחה עם כניסתו של כחלון, ולשנוא נפשם של כמה מבכירי האוצר, הפך במשך הזמן לאחד הפקידים המוערכים על-ידי הדרג הפוליטי, כולל כחלון עצמו. המספידים אותו, שניבאו שיסולק בטרם יצליח להעביר תקציב אחד, נאלצו לאכול את כובעם כשלוי העביר לא פחות משני תקציבים דו-שנתיים.

כהונתו ארכה ארבע שנים ברוטו, כולל 11 חודשים ב-2015 שבהם לא היה תקציב ומי שניהלה בפועל את המדינה הייתה החשבת הכללית, מיכל עבאדי-בויאנג'ו. על היחסים העכורים בין השניים נרחיב בהמשך, אבל האיש היחיד שבאמת עניין את לוי היה שר האוצר כחלון. במערכת היחסים בין לוי לכחלון, נתן הממונה על התקציבים תמיכה כמעט מוחלטת לשר האוצר ובלע לא מעט צפרדעים למענו. כחלון מצדו ידע לגמול ללוי בגיבוי פוליטי בכנסת ובממשלה, ובכך שאיפשר לו לקדם את הנושאים שהיו קרובים לליבו - שיפור מצבם של ערביי ישראל והמס על בעלי שלוש דירות ומעלה.

על פרישתו של לוי מאגף תקציבים מעיב לאחרונה צל כבד - ועדה ציבורית, בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה לשעבר יוסי קוצ'יק, דנה בימים אלה בשינוי מבנה הניהול של המשרד כשעל הכוונת אגף התקציבים, שנהנה מעצמאות ומחופש פעולה ללא מתחרים מאז הקמתו ב-1953.

המנדט של הוועדה רחב וכולל את כל אגפי המשרד ואת יחידות הסמך ובהן רשות המסים ורשות החברות הממשלתיות, אבל בכתב המינוי מוזכרים שני אירועים מביכים מאוד מבחינת האגף בשנים האחרונות: הגירעון הבלתי צפוי בתקציב 2012 והסכם הביטחון "כחלון-יעלון" (שקבע את גובה תקציב מערכת הביטחון לשנים 2020-2016).

את הקמת הוועדה יזם מנכ"ל האוצר שי באב"ד וההודעה על הקמתה היכתה בהפתעה מוחלטת את הדרגים המקצועיים באוצר. מה שהפתיע עוד יותר הוא העובדה שעל כתב המינוי של הוועדה חתום לא אחר משר האוצר עצמו.

"אמיר לוי הוא ראש אגף התקציבים העצמאי האחרון", אומר בכיר לשעבר באוצר. "הוא אחראי אישית לזה ששר האוצר הביע חוסר אמון באגף התקציבים בהקמת הוועדה. כבר לא משנה מה תאמר הוועדה, הוצאת הכוח מאגף תקציבים היא עובדה מוגמרת. שר האוצר הבא יכפיף בהסכם הקואליציוני את ראש אגף התקציבים למנכ"ל האוצר, ובזה נגמר הסיפור של מתן הכוח המופרז בידי האנשים האלה".

על התחזית הזו יש לא מעט חולקים ובראשם לוי עצמו. הממונה על התקציבים משוכנע שכחלון לא ייתן לפגוע בעצמאות האגף. אפשר להוסיף לכך מסרים מרגיעים המגיעים מלשכתו של שר האוצר - אך כחלון עצמו שומר על שתיקה מוחלטת.

המבנה הייחודי של משרד האוצר, המורכב למעשה מאגפים עצמאיים, ידוע כגורם המייצר מתחים ומאבקים בין ראשי האגפים. ובכל זאת, נדמה שלמעט בתקופת ירון זליכה כחשב הכללי, מעולם לא שררה במשרד מערכת יחסים עכורה כמו זו שהייתה ללוי עם החשבת הכללית מיכל עבאדי בויאנג'ו ועם הממונה על השכר קובי אמסלם.

השיא הדרמטי של המתיחות בין האישים התחולל בישיבה שנערכה בלשכת המנכ"ל, בעקבות חשיפת טיוטת הסכם התקציב הרב-שנתי עם מערכת הביטחון (הסכם כחלון-יעלון). ההסכם, שנולד כתוצאה מלחץ כבד של שר האוצר כחלון על סגן הממונה על התקציבים נוח הקר, התגלה כמלא חורים שהיו עשויים לעלות לאוצר המדינה מיליארדי שקלים. לאחר שהחשבת הכללית והממונה על השכר מודרו מתהליך המו"מ, איימה עבאדי-בויאנג'ו להגיש תלונה על לוי ליועץ המשפטי לממשלה. בעקבות המהומה תוקנו ליקויים רבים בהסכם - אך הנושא כולו זכה לדוח חמור של מבקר המדינה, שאימץ את עמדת עבאדי-בויאנג'ו כמעט במלואה.

לוי יצא להגנת האגף בשעתו הקשה, אף שלו עצמו היו טענות לא פשוטות כלפי סגנו הקר, שלא הפגין כלפיו נאמנות יתירה. "ערך המובילות - אנחנו לא יכולים לוותר עליו, זה בדנ"א שלנו", הסביר.

הדנ"א של אגף תקציבים - המונח הזה שב וחוזר על עצמו בכל שיחה, הן עם תומכי האגף והן עם מתנגדיו. חלק ניכר מהעויינות כלפי לוי מקורה באותו דנ"א, שמביא מצד אחד יוזמה וחשיבה מחוץ לקופסה, אך מתבטא גם ביהירות, בהתערבבות בעייתית של פקידים ופוליטיקאים, ובמהלכים מרחיקי לכת מבחינה תקציבית שנעשים לעיתים בצורה נמהרת, שלא לומר פזיזה. "הדנ"א של האגף הזה בעייתי", אומר בכיר לשעבר באוצר: "זה לא אמיר לוי, זו השיטה. שיטה של עבודה בלי בקרות ועם מונופול על המידע".

אחרי "נאום המצבות"

לוי נכנס לתפקיד הממונה על התקציבים באוגוסט 2013, בגיל 43. כמיטב המסורת באגף מונה לתפקיד יוצא האגף - לוי התחיל בו את דרכו המקצועית והתקדם עד שפרש בדרגת סגן ממונה ב-2006 כדי לשמש כמנכ"ל החברה הבת לאנרגיה מתחדשת של קבוצת שיכון ובינוי.

בכל ראיון ומפגש ציבורי הוא מקפיד להציג את עצמו כירושלמי (מתגורר כיום ביישוב הקהילתי משמר דוד ליד לטרון) וכבוגר תנועת הצופים. לעיתים הוא גם מזכיר את היותו מפקד פלוגת שריון במילואים ואת עברו באגף התקציבים. לימודי הכלכלה שלו באוניברסיטה מעולם לא הוזכרו כפרק מעצב באישיותו, ואת שעות הפנאי שלו הוא מקדיש לזמן איכות עם בני המשפחה, לקריאת מדורי הספורט בעיתונים ולמשחקי כדורסל עם החבר'ה בימי שישי - לא לנושאי שוק ההון וכלכלה.

על החולשה היחסית שלו ככלכלן-מאקרו מפצה לוי ביכולות ניהוליות: "הוא אחד שלעולם לא תתפוס אותו עם החולצה מחוץ למכנסיים", אומר עליו אחד מעמיתיו. "כל דיון אצלו מתחיל בדיוק בזמן, הכול אצלו מסודר ומתוכנן, כולל הזמן למשפחה - הוא לא מאלה שנשארים במשרד הכי מאוחר".

המודל הניהולי של לוי יוצא דופן באוצר ובכלל בישראל: על שולחנו במשרד מונחים לא יותר משניים-שלושה נושאים שבהם הוא מטפל אישית. כל שאר העבודה מבוצעת על-ידי ששת סגניו, שמקבלים ממנו חבל ארוך וגיבוי. ברשימת הנושאים שטופלו על-ידי לוי אישית אפשר למנות את החלטת הממשלה 922 לשילוב ערבים וחרדים, מתווה הגז, הנומרטור (מנגנון "אחריות תקציבית" שאמור לוודא שהממשלה לא תוכל לקבל החלטות על הוצאות עתידיות מבלי שיימצא לכך מקור תקציבי), קידום התחרות בשוק הטלקום ומיזמי תחבורה ציבורית.

הרשימה הזו מבטאת השקפת עולם מוצקה, אם כי לא בהכרח מקורית: זו תפיסה כלכלית ליברלית שקרובה מאוד ל"קפיטליזם עם חמלה" של כחלון - קרובה עד כדי כך, שגם לקרובים ביותר לשניים קשה לעיתים לומר איפה מתחיל הלוי ואיפה נגמר הכחלון. לפני שנה לוי נשאל כיצד היה מדרג את השקפת עולמו בין קפיטליזם לסוציאליזם, והשיב שהחלוקה הזו אינה נכונה: הוא מאמין בשוק חופשי ובתחרות מלאה בשירותים כלכליים כמו שוק התקשורת וייצור החשמל ומתנגד לכל מעורבות פרטית בשירותים ציבוריים כמו בריאות וחינוך.

"הוא ראש אגף מסוג חדש", אומר עליו אחד ממכריו. "כשראשי אגף קודמים כמו אהרון פוגל שומעים אותו מדבר, למשל על הגבלת הרפואה הפרטית או על חשיבות התקצוב הדיפרנציאלי של מערכת החינוך לצמצום האי-שוויון - הם קצת מתפלצים".

אגף התקציבים, שחיכה ללוי עם כניסתו לתפקיד, היה שונה מהאגף שאותו עזב כסגן בימי הזוהר של הממונה קובי הבר: קודמו של לוי בתפקיד, גל הרשקוביץ' (מינוי של יובל שטייניץ, קודמו של לפיד), התפטר לאחר שהנהלת המשרד החרימה אותו; סגנו הכריזמטי אייל אפשטיין התפטר עוד קודם לכן בעקבות חילוקי דעות עם הרשקוביץ'; והמשימה הבוערת על השולחן הייתה קידום תוכניתו הבעייתית של לפיד למע"מ אפס לרוכשי דירה חדשה - מהלך שגרם לכלכלן הראשי של המשרד, ד"ר מיכאל שראל, להתפטר בטריקת דלת, ושנתפס בעיני מרבית הכלכלנים כמהלך הזוי שישיג מטרה הפוכה.

לוי דווקא הורה לקדם את היוזמה של לפיד, אף על פי שמקצועית הסתייג ממנה, ובקרב בכירי האגף לשעבר יש כאלה שמסרבים לסלוח לו על-כך: "הוא התבטל בפני השרים בכל מה שנוגע למע"מ אפס", אומר אחד מהם. "כל כלכלן סביר יודע שמע"מ אפס זו החלטה לא נכונה, ובכל זאת הוא יצא והגן עליה כלפי חוץ. אם הוא היה יותר אסרטיבי ופחות נדבק לכיסא, הוא היה יכול להיות ראש אגף תקציבים הרבה יותר טוב. אני לא בעד לריב יותר מדי, אבל יש דברים שהם חציית גבול אדום. איפה אגף התקציבים בנושא הצוללות? איך הוא נתן לעשות את הרכש מתוך משרד ראש הממשלה?".

"הוא לעולם לא יצא חזיתית נגד מדיניות שר ולא יתדרך עיתונאים נגדו, זה לא הסגנון שלו", אומר על לוי אחד ממכריו. "אפילו נגד יריבים שלו הוא לא מתדרך. הוא מחכה להם בסבלנות בפינה ותופס אותם במעידה הראשונה".

לוי עצמו אמר בעבר כי לא היה שום סיכוי לשכנע את לפיד לרדת ממע"מ אפס. "אני אדם ממלכתי", הסביר פעם, "אני מאמין שלשר אוצר מותר להחליט על מע"מ אפס ומותר להחליט שהוא רוצה 10% גירעון. התפקיד שלי הוא לא למלא את פי מים אלא להסביר לשר את המשמעויות ולנסות לשכנע". בדיעבד, אומרים מקורביו, לוי משוכנע ששיתוף הפעולה שלו השתלם בסופו של דבר לא רק לו אלא גם למדינה - שכן התוכנית לא יצאה לפועל, מסיבות אחרות.

היחסים בין לפיד לאגף התקציבים הגיעו לשפל המדרגה ב"נאום המצבות", שנשא לפיד באירוע הזיכרון לחללי האגף שנערך באוקטובר 2014. בנוכחות משפחות שכולות אמר לפיד: "אני לא חושב שיש אדם אחד בחדר הזה שרוצה שעל מצבתו יהיה כתוב: 'פה נטמן משה, שמר על איזון פיסקלי... יהי זכרו ברוך - בלי גירעון". בתום הנאום ניגשו ללוי רבים באגף ודרשו ממנו להיכנס ללפיד ו"להפוך שולחן". לא ברור מה לוי אמר ללפיד, אבל עוד באותו היום הגיע שר האוצר לישיבת הנהלת האגף וביקש להתנצל על דבריו.

סעודת הצפרדעים

אחרי לפיד, כניסתו של כחלון הייתה יכולה רק לשפר את המצב, ובכל זאת, נקודת ההתחלה הייתה נמוכה. כמה מהאנשים הקרובים ביותר לכחלון המליצו לו בחום להיפטר מלוי בהזדמנות הראשונה, ולהפקיד את קידום האג'נדה שלו בידי מישהו שאפשר לסמוך עליו, "מישהו שיודע לחשוב מחוץ לקופסה", כפי שאמרו מקורביו של כחלון. הצעת התקציב הראשונה שהציג אגף התקציבים לכחלון זכתה לקבלת פנים צוננת: כחלון זרק החוצה 80% מההצעות של האגף, אבל את 20% הנותרים הוא הסכים לקדם, לצד המהלכים שבהם הוא רצה.

מה הייתה האסטרטגיה של לוי? קודם כול, קשר ישיר ובלתי אמצעי עם השר. שנית, הפגנת נאמנות מוחלטת ושלישית - להיות קשוב לצרכים הפוליטיים של כחלון. "בגדול, הוא מצא את הדרך לעבוד עם כחלון", אומר בכיר לשעבר באוצר. "הוא נתן לכחלון כל מיני דברים שכחלון רצה, ובתמורה קיבל את הדברים שהיה חשוב לו להוביל". מעבר לזהות האינטרסים, היה בחיבור בין לוי לכחלון גם בסיס אנושי איתן: שניהם חולקים השקפת עולם דומה, תחומי עניין דומים ואפילו סגנון דומה, ובסופו של דבר, שניהם "אנשים של אנשים" ולא של נוסחאות ומספרים.

מה לוי נתן לכחלון? הפחתות המסים ותוכנית מחיר למשתכן שיזם שר האוצר היו צפרדעים ענקיות שאגף התקציבים נאלץ לבלוע; הורדות המע"מ, מס חברות ומס הכנסה וסבסוד הקרקעות לדירות מגלחים בכל שנה יותר מ-10 מיליארד שקל מהכנסות המדינה. לוי נימק את הסכמתו בכך שמדובר ברע במיעוטו: אלמלא הפחתות המסים, היו עודפי הגבייה נלקחים על-ידי מערכת הביטחון וההסתדרות. בנוסף לצפרדעים האלה, אי אפשר להתעלם מתמיכתו הבלתי מסויגת של לוי בתוכנית "נטו משפחה". חשוב להדגיש שלא מדובר במהלך פופוליסטי נמהר כמו מע"מ אפס, אלא בתוכנית רצינית שזכתה לתמיכת בנק ישראל; אבל באותה מידה, מדובר במהלך שנועד לקדם את האג'נדה הפוליטית של שר האוצר, מול ראש הממשלה ויריבים פוליטיים אחרים לקראת האפשרות של בחירות מוקדמות.

לוי לא היה שותף מלא לקידום התוכנית, אף על פי שאנשיו נטלו חלק בדיונים וסייעו בהיבטים מקצועיים שונים, כמו המימון לצהרונים והעלאת מס ההכנסה השלילי לגברים עובדים ומענק נוסף לשני בני זוג עובדים. על התוכנית המלאה ומיתוגה הוא למד רק כשזומן (עם בכירים אחרים) לתדרוך אצל שר האוצר שעתיים לפני מסיבת העיתונאים. ולמרות זאת, לוי נטל חלק מרכזי באירוע התקשורתי - תוך שהוא מציג לעיתונאים מצגת מפורטת שקיבל לידיו רק שעות ספורות קודם לכן.

המציאות הזו היא חלק מכללי המשחק במטבח של כחלון. "יש כאן ממשלה פופוליסטית נטו", אומר בכיר לשעבר באוצר. "האגף ידע למתן את כחלון, גם במסים, גם בתוכנית נטו משפחה. הם ידעו להביא לכך שהתוכניות יהיו יותר אחראיות ושר האוצר אישר לו בתמורה לפעול במקומות אחרים".

תלוי בגיבוי מכחלון

הנושא הבולט ביותר באג'נדה האישית של לוי הוא שילוב ערביי ישראל, שכבר בפגישתו הראשונה עם כחלון הגדיר אותו לוי כיעד אסטרטגי. המאמץ של לוי והגיבוי של כחלון הניבו את החלטת הממשלה 922, שמתווה הסטת תקציבים ממשלתיים בהיקף של עד 15 מיליארד שקל, לטובת פיתוח כלכלי של המגזר הערבי וסגירת פערים, בעיקר בתחומי התשתיות. בשטח כבר רואים גידול בהיקפי בניית מבני ציבור ובהיתרי בנייה לדירות מגורים, אבל ההישג הגדול באמת הוא בהנגשת האוצר למנהיגות המקומית והארצית של המגזר. "בפעם הראשונה אתה רואה ראשי רשויות ערביות מסתובבים במסדרונות האוצר בירושלים ומתקשרים ישירות עם הרפרנטים באגף תקציבים", אומר גורם באוצר, "זו החלפת דיסקט אמיתית במגזר, שהיה מנוכר ומנותק לחלוטין ממוקדי קבלת ההחלטות". לוי כל-כך מזוהה עם ההחלטה הזו, שלפני חודשיים יצא להציג אותה בפני הקהילות היהודיות בארצות הברית, ולאחר מכן המשיך להרווארד להשתלמות קצרה.

מהלך גדול אחר שהיה חשוב ללוי לקדם היה הנומרטור, אבל התרומה המפורסמת ביותר של לוי - ויש שיאמרו גם השנויה ביותר במחלוקת - היא הטלת המס על בעלי שלוש דירות ומעלה. לוי רואה במס הזה דוגמה לצדק חלוקתי ומסתמך על התיאורטיקן בן המאה ה-19 הנרי ג'ורג'. כחלון לא התלהב מרעיון הטלת המס, אך הוא נכבש בהדרגה ככל שלוי הפעיל עליו את כושר השכנוע שלו ולנוכח ההתנגדות הציבורית העזה - ששכנעה את כחלון שמדובר במשהו ששווה להילחם עליו. לוי מצדו יצא להגנת המס בכל פעם שנמתחה על כחלון ביקורת חריפה.

הצלחותיו של לוי בתחומים אחרים היו פחות חד-משמעיות ובחלק מהתחומים הוא נכשל. כמעט בכל התחומים אפשר לומר שמידת הצלחתו של לוי הייתה כמידת הגיבוי של כחלון: במקומות שבהם כחלון היה מעורב ואכפתי - לוי הצליח, ובמקומות שכחלון לא רצה להתערב - לוי לא ניסה או שניסה ונכשל. "כחלון קיצוני ברמת חוסר העניין שלו בנושאים המאקרו-כלכליים", אומר עליו בכיר לשעבר באוצר, "המזל הוא שבסך הכול, המצב הכלכלי טוב".