בגלל דוח מבקר המדינה: מנהל קופ"ח מאוחדת לשעבר דרש תנאי פרישה מוגדלים – ונדחה

בית הדין הארצי לעבודה דחה בימים האחרונים את ערעורו של המנכ"ל לשעבר של קופת-חולים מאוחדת, שמואל מועלם, על החלטת הממונה על השכר במשרד אוצר לשלול את כל הטבות הפרישה שהוענקו לו.

מועלם ביקש ליהנות מהטבות פרישה חריגות בהיקף של מיליוני שקלים, שכללו בין היתר פיצויי פיטורים בשיעור 200% ומענק הסתגלות בגובה 12 משכורות. אולם הממונה על השכר הורה על שלילת ההטבות על רקע דוח חריף של מבקר המדינה מנובמבר 2010 על הנעשה בקופת-חולים מאוחדת. הדוח חשף אי-סדרים קשים בפעילות הקופה, ומסקנותיו לגבי הקופה ובכיריה, בהם מועלם, היו קשות. זמן קצר לאחר פרסום דוח המבקר, בינואר 2011, התפטר מועלם מתפקידו.

שופטי בית הדין הארצי, הנשיאה ורדה וירט-לבנה, סגן הנשיאה אילן איטח והשופט רועי פוליאק, כתבו כי "על אף שהמלצות דוח מבקר המדינה אינן בעלות תוקף משפטי מחייב, על הרשות המינהלית לתת להן את המשקל הראוי במסגרת שיקוליה השונים טרם קבלת החלטתה. המלצות אלה מבוססות על עבודת מחקר יסודית ומסגרת התערבותו של בית המשפט בממצאי דוח המבקר היא מצומצמת ומרוסנת. אי-מתן משקל מספק להמלצות המבקר מחייב נימוקים בעלי משקל ועלול, בנסיבות מסוימות, לעלות כדי אי-סבירות".

העסקת מקורבים

שמואל מועלם עבד יותר מ-40 שנה בקופת-חולים מאוחדת במגוון תפקידים. ב-2003 הוא מונה לתפקיד המשנה למנכ"ל, וביוני 2007 מונה למנכ"ל מאוחדת. בנובמבר 2010 פורסם דוח מבקר המדינה, שעסק בבחינת היבטים שונים בהתנהלות קופות-החולים השונות. 

הדוח הצביע על כך שכל הדרגים המנהלים והמפקחים בקופת-חולים מאוחדת באותה תקופה נהנו מחגיגה של טובות הנאה - משכר מנופח למבקר הפנים שנמנע מפיקוח בעניינים הקשורים למנכ"ל, ועד סוויטות מפנקות בחו"ל לחברי הדירקטוריון. עוד נמצא כי בני משפחתם של שמונה מחברי הדירקטוריון הועסקו בתפקידים שונים בקופה בניגוד לכללי מינהל תקין. כן נמצא כי שלושה קרובי משפחה של מועלם הועסקו אצל ספקי הקופה.

מהדוח עלה עוד כי מועלם, בדומה לבכירים אחרים בקופת-חולים מאוחדת, נהנה מתשלומים חודשיים המכונים "תוספת ייצוגיות" ו"דמי ייצוג", עבור השתתפות באירועים משפחתיים של עובדי הקופה. מדובר בנוהג סביר לכאורה - המנכ"ל מוזמן לאירוע משפחתי של עובד מעת לעת, וכדי לכבד אותו הוא מגיע לאירוע ואף מביא עימו צ'ק מתנה כמקובל. אולם בדיקת המבקר העלתה כי בשנה אחת בלבד קיבל מועלם 66 אלף שקל בגין תשלומים אלה, לאחר שדיווח כי השתתף ב-132 אירועים. מבקר המדינה לא מצא אסמכתאות שאישרו את השתתפות מועלם באירועים; אולם אם אכן הוא הגיע לכל האירועים, מדובר בשלושה אירועים בשבוע בממוצע.

בעקבות חשש לעבירה על החוק, מבקר המדינה דאז, השופט בדימוס מיכה לינדנשטראוס, העביר ממצאים אלה ליועץ המשפטי לממשלה, אך לאחר חקירת משטרה נסגר התיק נגד מועלם. זמן קצר לאחר פרסום דוח המבקר, ב-9 בינואר 2011, התפטר מועלם מתפקידו.

טענות לאפליה

ביוני 2011 ניתנה החלטת הממונה על השכר, ששללה את ההטבות שניתנו למועלם, שכללו פיצויי פיטורים בשיעור 200% ומענק הסתגלות בגובה 12 משכורות. עם זאת, הממונה קבע כי מאוחדת רשאית לשלם למועלם פיצויי פיטורים בשיעור של 100% - על סך של 2.7 מיליון שקל; וכן מענק פרישה בגובה שלוש משכורות.

לאחר פרסום החלטת הממונה על השכר, טען מועלם כי ההחלטה התקבלה בלי שניתנה לו זכות טיעון, ולפיכך נערך לו במרץ 2012 שימוע. לאחר השימוע נותר הממונה בדעתו כי תנאי הפרישה שמבקש מועלם מהווים חריגת שכר שאין לאשרה. בהמשך נבחנה ההחלטה פעמים נוספות, בין היתר על-ידי הממונה החדש על השכר, ולא נמצא כי יש לשנותה.

לאחר מגעים ארוכים בין הצדדים שלא צלחו לכדי הסכמות, הגיש מועלם ביוני 2013 תביעה לבית הדין האזורי לעבודה, שבה ביקש בבסיס סעד הצהרתי - פסק דין שיורה כי החלטת הממונה על השכר בעניינו בטלה. עוד ביקש מועלם בתביעתו כי מאוחדת תפנה לחברת הביטוח הראל, כדי שזו תשחרר לזכותו את הכספים שהופקדו בפוליסות ביטוח על שמו.

מועלם טען כי החלטת הממונה על השכר לוקה בחוסר סבירות קיצוני, מנוגדת לנוהג קיים, וגרמה לפגיעה חמורה באינטרס הציפייה וההסתמכות שלו. לדבריו, מדובר בהחלטה המפלה אותו ביחס לבכירים אחרים במאוחדת ובקופות-חולים אחרות, ואף ביחס לבכירים בחברות ממשלתיות בסדר גודל דומה.

עוד לדברי מועלם, סמכותו של הממונה מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב העוסק ב"גופים נתמכים", אינה חלה על הסכמים שנכרתו טרם מועד התחולה של החוק על קופת-חולים מאוחדת (לפני שהקופה הוגדרה כ"גוף נתמך") ועל זכויות שמקורן קודם לכן. לפיכך, לטענתו, הממונה פעל בחוסר סמכות כאשר שלל את תנאי הפרישה שהובטחו לו, לפני שמאוחדת הוגדרה כ"גוף נתמך".

כן טען מועלם כי כיוון שתנאי הפרישה שסוכמו עימו שיקפו נוהג מחייב שחל על מנכ"לי הקופה משך דורות, הרי שלא חל כל שינוי באופן שבו הונהגו תנאי פרישה אלה לפני ואחרי מועד התחולה של חוק יסודות התקציב על הקופה; ואף מטעם זה הממונה נעדר כל סמכות להתערב בהם.

מנגד טען הממונה כי החלטתו בעניין תנאי הפרישה של מועלם ניתנה בסמכות מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, החל, לפי לשון הסעיף והפסיקה, גם על תנאי שכר ופרישה שהוסכמו לפני שהוכרזה הקופה כ"גוף נתמך", אך הונהגו לאחר מכן, כפי שאירע בעניינו של מועלם.

עוד טען הממונה כי אין כל הצדקה לתת תנאי פרישה החורגים מן המקובל בשירות המדינה לעובד בכיר כמו מועלם, שחטא לתפקידו, נהנה במשך שנים מהטבות שכר חורגות שעל בסיסן חושבו הפיצויים ותשלומים חד-פעמיים שניתנו לו, ושהתנהלותו זכתה לביקורת חריפה בדוח מבקר המדינה.

נוהג קיים

בית הדין האזורי דחה את תביעתו של מועלם במלואה, וקבע כי החלטת הממונה ניתנה בסמכות מכוח סעיף 29 לחוק יסודות התקציב, וכי מדובר בהחלטה סבירה ומידתית שאין להתערב בה.

אולם מועלם לא השלים עם ההחלטה וערער עליה לבית הדין הארצי לעבודה. טענתו העיקרית הייתה שבית הדין האזורי שגה בפירוש שנתן לחוק יסודות התקציב, בכך שקבע כי החלטת הממונה ניתנה בסמכות. לטענת מועלם, זכותו לפיצויי פיטורים מוגדלים מקורה בנוהג שחל בקופה טרם הוכרזה כ"גוף נתמך" שחוק יסודות התקציב חל עליה, כך שהזכות הונהגה במאוחדת עוד לפני שהממונה קנה את סמכותו להתערב בהסכמים החלים בה מכוח חוק זה. מועלם ציין כי כיוון שמדובר בנוהג, תנאי הפרישה המיטיבים היו לחלק מתנאי עבודתו.

עוד טען המנכ"ל לשעבר כי בית הדין האזורי טעה כאשר דחה את "טענת הנוהג" על אף הראיות שהוצגו בפניו, שהוכיחו כי עובדים בכירים במאוחדת קיבלו במשך שנים פיצויי פיטורים מוגדלים, בשיעור העולה על הקבוע בחוק, לפני ואחרי מועד התחולה של חוק יסודות התקציב על מאוחדת. לפיכך, לטענתו, החלטת הממונה להתעלם מהנוהג שהיה קיים בקופה, אינה סבירה בעליל.

נורמות אתיות

שופטי בית הדין הארצי דחו את ערעורו של מועלם וקבעו כי השיקול המכריע בהחלטת הממונה שלא לאשר למועלם תנאי פרישה העולים מן הנדרש לפי חוק ומהמקובל, היה העובדה שככלל לא מאושרים תנאי פרישה בהיקפם של תנאי הפרישה המיטיבים שהוקנו למועלם, ו"הנסיבות הכל-כך קשות של סיום העבודה".

השופטים ציינו כי "העובדה שלפיה הוחלט שלא להגיש כתב אישום נגד מועלם, אין בה בכדי להשפיע בסוגיה שלפנינו. כידוע, עסקינן בתחום הסמכות המינהלית שהרשות רשאית להפעילה על סמך ראיות מינהליות. האפשרות שיוגש כתב אישום נגד מועלם לא תוארה על-ידי הממונה כשיקול שנלקח על-ידו בחשבון בקבלת החלטתו, ואין באי-העמדתו של מועלם לדין בכדי לערער על אמינותן של הראיות המינהליות שעליהן התבססה החלטת הממונה ועל סבירות ההחלטה שלא לאשר באופן חריג תנאי פרישה מיטיבים".

עוד הבהירו שופטי הארצי כי "חובותיו של נושא משרה ציבורית והיקף אחריותו אינם מתמצים בעמידה באיסורים פליליים, ואין באיסורים אלה בכדי לשקף את הנורמות הציבוריות והאתיות המצופות ממנו ואת הסנקציות שרשאית הרשות המינהלית להפעיל נוכח הפרתן של נורמות אלה".

לסיכום קבע בית הדין הארצי כי "למועלם הוענקו תנאי פרישה חריגים... לא מצאנו לנכון להתערב בשיקול-דעתו של הממונה על השכר". 

מועלם - שחויב בהוצאות המשפט של הממונה בסך 25 אלף שקל - יוצג על-ידי עו"ד יוסי כץ. המדינה (הממונה על השכר) יוצג על-ידי עורכת-דין דנה מנחה. (ע"ע 58152-02-16).