מלחמה או פעולת איבה: כמה פיצויים יקבלו הנפגעים מהאירועים הביטחוניים

האירועים הביטחוניים שמתרחשים עלינו בימים האחרונים עדיין לא זכו להגדרה ברורה מהי מהותם: האם מדובר בלחימה? מבצע? פעולת תגמול? מלחמה? לא ברור. מתישהו, בקרוב, תכונה המערכה בכינויי דרמטי-ממלכתי-מעורר גאווה לאומית (כמו קודמותיה: "טרור העפיפונים", "מבצע צוק איתן", "מבצע עמוד ענן", "מלחמת לבנון השנייה" ומערכות אחרות), ותירשם בספרי ההיסטוריה שלנו.

את הנפגעים מהמערכה כל זה לא מעניין. אותם מעניינים הפיצויים שהם יקבלו מהמדינה על נזקיהם. האם הפיצויים הללו תלויים בהגדרה של המערכה? האם המדינה, חלילה, בוחרת את ההגדרה (כמלחמה או מבצע) לפי השורה התחתונה והכלכלית שלה, ולפי הצ'ק שהמדינה תצטרך לרשום בסופה? התשובה לכך היא לא. השם לא קובע דבר.

לדברי אל"מ (מיל') עו"ד לירון ליבמן, חוקר בתוכנית לביטחון לאומי ודמוקרטיה על שם אמנון ליפקין-שחק, ומומחה לדיני מלחמה, משפט צבאי ומשפט פלילי, אין כל משמעות להגדרת המערכה כמבצע או מלחמה או כל הגדרה אחרת - בכל הנוגע לפיצויים להם זכאים נפגעים בתקופות לחימה.

ישנם דברים אחרים שהם משמעותיים: האם הפעולה הוגדרה "פעולת איבה", והאם פיקוד העורף הוציא ההנחיות מחייבות במסגרת הלחימה או רק המלצות מעורפלות לנקוט כללי זהירות.

ליבמן: "כדי לקבל פיצוי, לנפגעים מאקט לחימה כלשהו צריך לקבוע שמדובר ב'פעולת איבה', ולאו דווקא מלחמה. במידה רבה השימוש במילה 'מלחמה' הוא כמעט בעל משמעויות פסיכולוגיות ולא משפטיות. זה לא כל-כך משנה, כי יותר חשובות ההוראות שנגזרות מדיני הגנת העורף.

האם המדינה לוקחת אחריות?

"יש הבדל בין לומר לאזרחים 'תיזהרו, יש איזושהי סכנה' לבין הגדרה ברורה של המצב על ידי העורף, כ'מצב חירום', ומתן הוראות מחייבות של פיקוד העורף לא ללכת למקומות עבודה לא חיוניים או לא לשלוח את הילדים לביה"ס. מצב שבו המדינה לוקחת אחריות הוא המצב שמקשה עליה לחמוק מאחריות גם לפיצוי. כאן נמצא הקשר לפיצויים, כי אם המדינה לוקחת אחריות ונותנת הוראות ברורות של מה אסור לעשות וכיצד לפעול, ואנשים נפגעים - אז יותר קל לקבל פיצוי מאשר מצב של אזהרה כללית 'שימו לב, יש מתיחות' וכדומה".

עו"ד יואב ביין, שותף מייסד במשרד פרופ' ביין ושות', ומומחה לנזקי מלחמה, מוסיף, כי "מה שקובע את הזכאות לקבלת פיצוי מהמדינה, עבור האזרחים והעסקים, הוא חוק מס רכוש והתקנות שהותקנו מכוחו. להכרזה על מלחמה אין קשר ישיר לעניין הפיצוי המגיע מהמדינה, אם כי החלטה של גורם אחד משפיעה גם על החלטתם של גורמים אחרים.

"הכרזת מלחמה יכולה להשליך, למשל, על האפשרות לא לקיים הסכם בין שני צדדים. ישנה פסיקה לפיה עוצמת לחימה מסוימת יכולה לאפשר לאדם לטעון שהוא לא צריך לעמוד בהתחייבות שנתן. בנוסף, בעבר נקבע שמלחמה היא עניין צפוי במדינת ישראל ומאוחר יותר נקבע, כי ישנם מקרים שהיקף מלחמה מסוים לא היה צפוי, וגם לכך יש השפעה".

הפיצויים לעסקים בגין נזקי ירי טילים מעזה הם נושא שהולך ומסתבך עם השנים. ההתמקחות האינסופית בין בעלי העסקים הניזוקים לבין האוצר מביא לכך שבכל פעם נתפר טלאי נוסף, שנועד לכסות על בעיה נקודתית כלשהי. הפיצוי למסעדנים בעוטף עזה הוא דוגמה בולטת מהימים האחרונים.

עם זאת, אפשר להבין גם את החשש באוצר מחשיפת המדינה לפיצויים במיליארדי שקלים לכל יום לחימה - אם הכללים החלים כיום על יישובי עוטף עזה יורחבו צפונה לגוש דן.

את הפיצויים משלמת קרן מס רכוש של רשות המסים. התשלום הוא משני סוגים: פיצוי על נזקים ישירים (פגיעות ברכוש) ועקיפים (הפסד ימי עבודה, הפסד רווחים ועוד) שנגרמו כתוצאה ממעשי איבה או פעולות מלחמה שונות.

עו"ד ביין: "בעניין הנזקים הישירים, כל נכס שנפגע מפגיעה פיזית של טילים, בין אם מדובר בבית, עסק או רכב, ולא משנה היכן הוא נמצא, מאפשר זכאות לפיצוי".

אבל זה הכסף הקטן יחסית - הפיצוי בגין הנזק הישיר, מימון עלות התיקון של נזקים פיזיים שנגרמו לעסק (נניח פגיעה במכונה). הסיפור הגדול הוא הנזק העקיף: כלומר בכמה נפגעה הכנסת העסק כתוצאה מהפגיעה והזמן שעבר עד לתיקונה.

כאן יכול העסק לטעון לשורה ארוכה של נזקים, החל מתשלום שכר לעובדים שלא הגיעו לעבוד ועד להפסד עיסקאות והזמנות ואובדן רווחים עתידיים. ההכרה בנזקים עקיפים יכולה להקפיץ את גובה סכומי הפיצוי בסדרי גודל - וזו בדיוק הסיבה שהמדינה נלחמת בכל מהלך שמביא להביא להרחבת ההכרה בנזקים עקיפים בעוד שעל נזקים ישירים אין בעיה לקבל פיצוי.

המרוץ אחר הפיצויים העקיפים 

בעבר זכו לקבל פיצויים עקיפים רק בעלי עסקים הנמצאים במרחק של 0 עד 7 קילומטרים מגדר הגבול עם עזה. גם אז הפיצויים באו עם חבילת תנאים מגבילים: רק עסקים שקשורים לחקלאות (כמו דבוראים) וענפי התיירות זכו לקבל פיצוי מלא המחושב לפי הירידה במחזור ולא רק בגין היעדרות עובדים, כאשר השבוע הוכנסו לקטגוריה הזו גם מסעדנים.

ב-2014, בעקבות מבצע צוק איתן, הוחלט להרחיב את הזכאות לפיצויים עקיפים ליישובים שבמרחק עד 40 קילומטרים מגדר הגבול. ההרחבה הזו זמנית, בהוראת שעה, אך בכל שנה מסכים האוצר להאריך אותה, לא לפני שהוא מנהל קרבות כיפופי ידיים מול בעלי עסקים, כמו המסעדנים. ההארכה האחרונה במארס השנה הייתה עד סוף 2019.

בעלי העסקים בגוש דן יכולים לתבוע פיצויים בהיקף מאות מיליוני שנים לכל יום עבודה בגין היעדרות עובדיהם, אבל נכון להיום אין לבעלי העסקים האלה זכאות לתבוע פיצויים בגין הנזקים האלה. הסיוט הגדול של האוצר ורשות המסים הוא שתקודם כעת יוזמה להרחיב רטרואקטיבית את תחולת הזכאות לפיצויים עקיפים מעבר לקו ה-40 קילומטרים. אפשר להניח שכמה חברי כנסת כבר עובדים מאז אתמול על הצעות כאלה.

אז המצב המסובך בעליל היום מחלק את המדינה לשלושה חלקים לעניין הפיצויים העקיפים. למה זכאים תושבי כל אזור? עו"ד ביין מסביר: "ישובים במרחק של עד 7 ק"מ מהגבול; ישובים שבין 7 עד 40 ק"מ; ישובים בין 40 ק"מ והלאה. עסקים בישובים עד 7 ק"מ מהגבול, זכאים לפיצוי על הנזק הממשי שנגרם להם וזאת אם הם עומדים בתנאי סף של הפסקת יצור של 24 שעות בתעשייה או שבוע במסחר. מדובר במסלול שמכוון ליתן פיצוי על נזק ממשי. לעסקים אלו יש כיום גם אפשרות לתבוע בגין שכר על העדרות עובדים במסלול ירוק.

"עסקים בישובים מ-7-40 ק"מ זכאים לתבוע רק בגין שכר של עובדים שנעדרו מן העבודה; ועסקים בישובים מ -40 ק"מ והלאה לא זכאים לעת עתה לדבר".

התקנות שמסדירות את הפיצוי בגין השכר, תקפות בשלב זה עד סוף 2019, כיוון שחוקקו כ"הוראות שעה" (דברי חקיקה זמניים וקצרי מועד בד"כ) בעקבות סבבי הלחימה שאירעו בשנה וחצי האחרונות, ובהם "טרור העפיפונים".

לדברי ביין, המצב כיום שונה מבעבר, ופחות טוב עבור חלק מהנפגעים. "בעבר היו הוראות שונות, שהטיבו עם חלק מהנפגעים. לדוגמא, בשנים 2008-2009, הכירו בכך שבאזור שדרות ועוטף עזה יש מצב של נזק מתמשך, כאשר בכל פעם יש סבבים קצרים. בעקבות כך, אפשרו מגוון מסלולי פיצוי: מסלול מחזורים (השוואת מחזורים שנתיים וחצי שנתיים), מסלול שכר (היעדרות עובדים) ומסלול הוצאות (יתר הוצאות על הכנסות).

"המצב הנוכחי שבו היישובים בדרום ובמיוחד אלה הקרובים לגדר, חשופים פעם אחר פעם לסבבי לחימה, מצריך התקנת מסלולי פיצוי אלה גם במקרה זה".

עוד אומר עו"ד ביין, כי "מסלול השכר, אינו נותן מענה במקרים רבים לנזק שנגרם לעסקים. בהרבה מקרים יש פגיעה מתמשכת במחזורי החברה והחזר ההוצאה של השכר לא נותנת לכך מענה. בנוסף, חשוב להקל גם על מסלול הנזק הממשי ולהרחיבו, כי לדוגמא כאשר עסק מאבד עסקה בגלל הסבבים הללו או מאבד לקוח, החזר שכר העובדים לא יפצה אותו על הנזק שנגרם לו.

"בכל המבצעים הקודמים, לבנון השנייה, עופרת יצוקה ועמוד ענן, הותקנו תקנות מיוחדות לאחר הלחימה המאפשרות מגוון מסלולי פיצוי. חשוב לזכור שמטרת חוק מס רכוש היא להחזיר את האזרחים, ובמיוחד את העסקים, חזרה לתפקוד מלא". 

פני המלחמות החדשות: מדינה מול ארגון טרור או ארגון גרילה

אבל עוד לפני שאלת הפיצוי, וההגדרות האופפות אותה, שווה להתעכב על ההגדרות של דיני המלחמה ולתהות האם החוקים הללו, שגובשו בתקופות אחרות, רלוונטיים עדיין. השאלה הזאת מתעוררת על רקע שינוי הפנים שעברו "המלחמות" ב-50 השנים האחרונות, ממלחמות בין מדינות למלחמות בין מדינה וארגון טרור או גרילה.

ד"ר רפאל ביטון, מומחה למשפט בינלאומי וחבר הסגל בביה"ס למשפטים במכללת "ספיר", מסביר, כי " מערכת הדינים הרלוונטית בישראל ובעולם בעת לחימה היא דיני המלחמה הבינלאומיים. אלו דינים שהחלו להתעצב בתחילת המאה העשרים, ויש ויכוח היום בשאלה האם הם רלוונטיים ללחימה המודרנית שהיא מלחמה אסימטרית. המערכת התפתחה מתוך המלחמות של המעצמות האירופאיות, כשהמפתחים של דיני הלחימה ראו לנגד עיניהם מלחמות רגילות בין מדינה למדינה ובין צבא לצבא, אבל אלה לא המלחמות המודרניות. ב-30 השנה האחרונות אנחנו רואים שהלחימה היא לא בין מדינות, אלא בין מדינה לארגוני טרור, למשל ארה"ב נגד אלקאעידה וטאליבן או ישראל נגד חיזבאללה. לכן, עולה השאלה האם המערכת המשפטית של דיני המלחמה מתאימה עדיין לסוג כזה של לחימה ואני אישית חושב שהתשובה חיובית, ושמערכת הדינים מתאימה כדי לאפשר למדינות לנצח במלחמות האלה".

איך מתאימים דינים ישנים למודל לחימה חדש?

עו"ד ביטון: "זה תלוי בפרשנות מתפתחת שלוקחת בחשבון את הסיטואציה החדשה. למשל, שאלה חשובה היא מה הסטטוס של החברים בארגוני הטרור בעת לחימה. לחיילים במלחמה יש סטטוס שמקנה להם זכויות והגנות, למשל הגנה על שבוי מלחמה. בעיני, בניגוד לפרשנות שביהמ"ש העליון נתן, פרשנות נכונה שמתאימה את מערכת הדינים הזו למלחמה בטרור לא יכולה להעניק לטרוריסטים הגנות שנועדו להגן על לוחמים שמקיימים את דיני המלחמה בעצמם. בית המשפט העליון ראה בחברים בארגון טרור 'אזרחים שמעורבים בפעילות עוינת' ב'בג"ץ החיסולים' ולדעתי זו הגדרה שגויה משפטית וגם תקלה של ממש. לראות במישהו כמו יחיא עייש או בהאא' אבו אל-עטא 'אזרח' למרות שהוא אדם שבאופן סיסטמתי עוסק בלחימה ולא מעט פעמים לובש מדים, נושא נשק ומקבל משכורת מארגון לחימה זו תקלה".

אל"מ (מיל') עו"ד לירון ליבמן מוסיף כי "אוהבים להגיד שחוקי המלחמה הבינלאומיים לא רלוונטיים, אבל זה לא נכון, כי יש לדיני המלחמה כל מיני שכבות שהתעבו עם השנים. דיני מלחמה היו קיימים תמיד, עוד בימי הביניים נקבעו כללים ללחימה לפיהם היה אסור להשתמש בחיצים משוכים ברעל. הכלל הזה חל עד היום, ואסור להשתמש ברעל בעת לחימה. עיקר ההתפתחות של דיני הלחימה הייתה בסוף המאה ה-19 ובתחילת המאה העשרים התגבשו כללי האג ללחימה באדמה, שהתחילו כאמנה אך התגבשו כנוהג בינלאומי. כבר אחרי מלחמת העולם השנייה פסקו שהם מנהגים שמחייבים את כל המדינות, גם אלה שלא חתומים על אמנה. חלק מהכללים באים מהשכבה הישנה אבל הרבה מהכללים הללו רלוובנטיים גם היום. שכבה שנייה נולדה בארבע אמנות ג'נבה, וגם אח"כ המשיכה התפתחות במסגרת אמנות שונות שכוללות בין היתר הגבלת שימוש בנשק קונבנציונלי כמו מוקשים או שימוש בנשק לייזר שגורם לעיוורון, הגנת נכסי תרבות של מוזיאונים ועוד.

"הטענה העיקרית שבגללה אומרים שזה לא רלוונטי ממוקדת בכך שהכללים התפתחו בין מדינות, ובהנחה של לחימה בין צבאות סדירים של מדינות, והיום רוב הלחימה היא בין מדינה לארגוני טרור או ארגוני גרילה. אמנות מבוססות על הדדיות ש'אני לא אפגע בשבויים שלך אצלי ואתה לא תפגע בשלי אצלך' וכדומה, אבל בכל הקשור לארגוני טרור ההדדיות לא רלוונטית. אבל באמצעות פרשנות אפשר להתאים את רוב הכללים גם לאתגרים שיש בפנינו היום בסוג הלחימה החדש, שלא נחזה בעבר".