המחנק התקציבי מוביל למשבר חוקתי: היועמ"ש עשוי לעצור את חלוקת הכסף אם לא יאושר תקציב

שעון החול הולך ואוזל: נותרו שלושה שבועות לאישור תקציב המדינה, או לשינוי החוק הקובע שאם התקציב לא יאושר עד למועד זה הכנסת תתפזר וייערכו בחירות חדשות. בדרגים המקצועיים באוצר ובמשרד המשפטים עדיין לא הוכנו תוכניות מגירה לאפשרות של פיזור הכנסת - שעלולה להעמיד את המדינה בפני קשיים תקציביים ומשפטיים חסרי תקדים.

ההתכתשות המילולית בין ראש הממשלה בנימין נתניהו לראש הממשלה החליפי בני גנץ בסוגיית התקציב נמשכה ביום שלישי כשגנץ אמר בראיון ל-"ynet": "אני מתעקש על מה שסיכמנו. צריך תקציב אחד יציב, מרחיב - זה כולה חמישה רבעונים. זה לא דו-שנתי ולא סיפורי מעשיות". יום לפני כן אמר נתניהו בישיבת סיעת הליכוד כי "לעשות היום תקציב דו שנתי במקום תקציב מיידי, המשמעות היא קיצוצים מאוד משמעותיים. זה גזירות כלכליות. זה בדיוק הפוך ממה שצריך לעשות. זה לא הזמן לקיצוצים, זה הזמן להמשיך להזרים כסף לאזרחים. אנחנו צריכים לפתוח את שנת הלימודים בזמן, להעביר למערכת הבריאות כסף להיערך לחורף - וכל זאת נשיג באמצעות תקציב מיידי. זה צו השעה". בתגובה לדברי נתניהו על הצורך בקיצוצים אמר גנץ "בעידן של משבר כלכלי לא עושים קיצוצים. זה הכול פייק".

אז מי מהם צודק? אם בחודש אפריל עוד השתעשעו באוצר ברעיון של הטלת מסים ב-2021 מתוך הנחה שהמשק יתאושש מהמשבר עוד קודם לכן, היום ברור לכל הגורמים המקצועיים שהמשק לא יחזור לעצמו לפני 2022 כך שאין מה לדבר על צעדי הידוק כמו קיצוצים והעלאות מסים ב-2021.

מי שנזהר שלא להיקלע בין הצדדים הוא שר האוצר ישראל כ"ץ. במסיבת עיתונאים שערך ב-1 ביולי להצגת חוק ההסדרים הבהיר כ"ץ כי הנחה את הדרגים המקצועיים במשרדו להוציא כל הצעה לקיצוץ או העלאת מסים מהצעת התקציב שתוגש לממשלה. לאחר שהסביר כי חילק את ההצעות שהוצגו לו על ידי אנשי משרדו לצבעים בהתאם לצבעי הרמזור, אמר כ"ץ כי "לאחרונה גיליתי צבע חדש. כשבאו אליי עם הצעות להעלאת מסים אמרתי זה צבע שחור - לא עשינו שום דבר כזה".

משתתפים במסיבת העיתונאים התרשמו כי כ"ץ התייחס גם להצעת תקציב 2021 (שהוצגה לו זמן קצר לאחר כניסתו לתפקיד) ומשום כך דבריו סותרים לכאורה את דברי נתניהו. דוברו של כ"ץ הבהיר כי השר התכוון בדבריו אך ורק לתקציב חד שנתי ל-2020.
במקביל לעימות בין כחול לבן לליכוד נמשכים ניסיונות בעיקר מצד המפלגות החרדיות למצוא פתרון יצירתי שיאפשר לשני הצדדים לרדת מהעץ. על הפרק הצעת פשרה שלפיה הממשלה תאשר גם תקציב ל-2021 אך הכנסת תאשר תקציב ל-2020 בלבד.

אז מה ההבדל האמיתי בין אישור תקציב חד שנתי, למה שנותר מ-2020, לאישור תקציב גם ל-2021? תקציב 2020 כבר מוכן וניתן להגישו לאישור הממשלה, אך לא באופן מיידי כפי שאמר נתניהו. הנוהל מחייב את האוצר להציג את התקציב לשרים לפני ישיבת הממשלה כדי לסכם איתם על תקציבי משרדיהם ולאפשר להם ללמוד את התקציב. בנוסף הוכנס בשנים האחרונות נוהל המחייב להביא את הרפורמות שבחוק ההסדרים לאישור הקבינט החברתי כלכלי בראשות שר האוצר, לפני הגשת התקציב לממשלה. לעומת זאת, החלטה לאשר בממשלה גם תקציב לשנת 2021 תחייב דחייה בין שבועיים לחודש וחצי, הדרושה לאוצר לצורך ביצוע ההתאמות הדרושות בתקציב 2020 לשנת 2021, תלוי כמה האוצר רוצה להשקיע בתקציב. האוצר יצטרך להכין גם תחזיות מעודכנות להכנסות המדינה ב-2021 כדי שיוכל להמליץ לדרג הפוליטי על מסגרות התקציב, כלומר יעד הגירעון ומגבלת ההוצאה.

תרחיש 1: בחירות - מחנק כלכלי, משבר חוקתי

התרחיש הגרוע הוא שנתניהו מתעקש, גנץ מתעקש, ולמרות ההתנגדות הציבורית הרחבה והמשבר הבריאותי/כלכלי המצוי בעיצומו, הולכים לבחירות בנובמבר/דצמבר. התקציב שוב נזנח בצד, והמדינה ממשיכה להתנהל בכאוס כלכלי. התרחיש אפשרי אם נתניהו יחליט כי בחירות כאלה עשויות להביא לו קואליציית ימין חרדים. כרגע הסקרים לא מראים זאת בבטחה, אבל מנגד אין שום יריב רציני בצד השני שיכול לתת לו פייט.

המבוי הסתום בנושא תקציב המדינה מאיים לגרור את ישראל לא רק למחוזות לא מוכרים בתחום הניהול התקציבי, אלא גם למשבר חוקתי. עד כה איפשר היועץ המשפטי לממשלה אביחי מנדלבליט לשנות ארבע פעמים בהוראת שעה את חוק יסוד משק המדינה, לצורך העברת תקציבים עבור התמודדות עם משבר הקורונה. חוסר הנחת במשרד המשפטים מההתנהלות הזו הולך וגובר ככל שהממשלה מכרסמת בתנאי החריג. במשרד המשפטים מעריכים כי מתקרב היום שבו היועץ המשפטי יחליט להתערב ולא לאפשר לממשלה לחלק תקציבים נוספים, במיוחד אם הכנסת תתפזר בעוד שלושה שבועות ויוחלט על עריכת בחירות.

 אביחי מנדלבליט / צילום: אמיל סלמן-הארץ

שינויי החקיקה שהממשלה יוזמת נובעים מכך שהיא פועלת מאז 1 בינואר ללא תקציב. בסיטואציה כזו מנוהלת המדינה בהתאם לכללים שנקבעו בחוק יסוד משק המדינה. מדובר בכללים מגבילים מאוד שנוסחו מתוך השקפה שמדובר במצב חריג וזמני שבו מתירים לממשלה לחלק כספים מבלי שקיבלה לכך את אמון הכנסת. ההיתר הזה מסויג בין היתר בדרישה שהכספים יחולקו על פי סדר העדיפויות האחרון שאושר בכנסת, כלומר בהתאם לתקציב 2019.

מנדלבליט והמשנה שלו לעניינים כלכליים עו"ד מאיר לוין איפשרו לממשלה לסטות מכללי הניהול האלה ולשנות את חוק היסוד בהוראות שעה שיאפשרו חלוקת תקציבים מיוחדים להתמודדות עם משבר הקורונה. בפעם הראשונה זה נעשה באפריל עוד לפני הקמת הממשלה, אך לאחר שנבחרה כנסת חדשה. מאז אושרו עוד שלוש פעמים שינויים בחוק יסוד משק המדינה במסגרת הוראת שעה. מדובר בכלי בעייתי שבעבר נעשה בו שימוש פעמיים לצורך אישור תקציב דו-שנתי - אך בג"ץ אסר לעשות בו שימושים נוספים בעתיד.

השימוש בהוראות שעה לצורך התמודדות עם מגפת הקורונה לא הגיע עדיין לבג"ץ, אך היועץ המשפטי לממשלה סבור כי ניתן להגן עליו ובתנאי שכל התקציבים אכן מיועדים להתמודדות עם נזקי המגפה - ולא מיועדים לבוא במקום תקציב המדינה הרגיל. הטיעון הזה הולך ונחלש ככל שהממשלה מתעכבת באישור תקציב המדינה. במקביל הולך וגובר הלחץ הפנימי בממשלה להשתמש בהוראות השעה לצרכים תקציביים שוטפים - מהלך שעלול להביא לעימות חזיתי עם מנדלבליט ולוין.

מהחודש הבא האוצר מתכוון להתחיל לצמצם את ההעברות התקציביות שלו למשרדי הממשלה, לאור פער של 15 מיליארד שקל בין ההוצאות הצפויות עד סוף השנה לבין ההוצאה התקציבית המותרת לפי חוק יסוד משק המדינה. באוצר דחו את סגירת הפער עד עכשיו מתוך הערכה כי תקציב המדינה יאושר, אך התגברות הסיכוי לאי-אישור תקציב המדינה מחייבת את האוצר להתחיל כבר עכשיו בצעדי הידוק תקציביים.

בין היתר הוקפאו כבר תקציבים בהיקף 1.5 מיליארד שקלים לגופים כמו החברה למתנ"סים וקרן קרב, אולם זו רק ההתחלה. ההערכות הן כי מאות אם לא אלפי תוכניות בתחומי החינוך, הבריאות והרווחה ופרויקטים בתחומי התשתיות חשופים לפגיעה כתוצאה מאי אישור תקציב מדינה. בנוסף לפגיעה בתקציבים החברתיים גובר הלחץ של מערכת הביטחון לקבל תוספת תקציב של 3.3 מיליארד שקלים ושר האוצר בוחן תקציבים ייעודיים לפרויקטים בתחום התשתיות.

אפשר לסיכום לדמות את הנעשה בממשלה לסיר לחץ המונח על כיריים כשהטמפרטורה הולכת ועולה - אם לא יימצא פתרון מיידי למחלוקת התקציב שיאפשר את שחרור הלחץ הפיצוץ הוא רק שאלה של זמן.

תרחיש 2: חד שנתי - פשרה או ממשלה חדשה

אם שר הפנים אריה דרעי יצליח לשכנע את גנץ ונתניהו למתווה פשרה שהמסגרתו יעבור תקציב חד שנתי, ניצלנו בינתיים מבחירות. רק התפתחות חמורה מבחינת נתניהו במהלך משפטו שיחל בחורף עשויה לדחוף אותו לגרור את המדינה לבחירות. משמע לתרחיש הזה הסיכויים הגדולים ביותר. אפשרות נוספת היא שנתניהו מגייס קואליציה לתקציב חד שנתי באמצעות בריתות אד-הוק עם חברי כנסת בודדים מכחול לבן או מסיעות שאינן בקואליציה, באמצעות הבטחות לתקציבים או החלטות מדיניות ייעודיות למגזרים שהם מייצגים. דוגמאות: ימינה, עם החלטה אפשרית על ריבונות, המפלגה האסלאמית עם תקציבים למלחמה באלימות בחברה הערבית וכמובן החרדיות עם העברת תקציבי הישיבות. הסיכויים לא גדולים, כי בפועל זה יפרק את ממשלת האחדות שלא תוכל לפעול אחרי מהלך כזה.

 אריה דרעי/ צילום:רויטרס AMMAR-AWAD

במקרה כזה נחזור לנקודת ההתחלה ולצורך הדחוף להתחיל לעבוד שוב על תקציב השנה הבאה. אישור של תקציב כזה ידחה את המשבר בעוד כמה חודשים, והמועד האחרון להעברת תקציב יזוז מאוגוסט למרץ 2021.

תרחיש 3: תקציב דו שנתי - דרעי מוריד את רה"מ מהעץ

התסריט הסביר פחות הוא שנתניהו נכנע, וקובע מהלך של תקציב דו שנתי בהתאם לדרישת גנץ וההסכם הקואליציוני. הוא עשוי להסכים למהלך הזה אם יקבל תמורה הולמת. הסיכויים לכך תלויים ביכולת השכנוע של דרעי, המצב בסקרים והתגברות משבר הקורונה.