מערכת החינוך מיושנת, ההכשרות המקצועיות תקועות: מבקר המדינה מציב תמרור אזהרה לגבי עתיד שוק התעסוקה

דוח מבקר המדינה מתניהו אנגלמן לשנת 2021 שמוגש היום (ב') ליו"ר הכנסת מציג תמונה קודרת באשר למוכנות אזרחי ישראל לשוק העבודה העתידי המשתנה. הדוח בוחן את אתגרי שוק התעסוקה בהשוואה בינלאומית ומוצא כי ההשקעה בילדים ובנוער, בעובדים קיימים ובמחוסרי עבודה אינה מספקת, במיוחד בקרב אוכלוסיות מעוטות אמצעים ומיומנות, בחברות הערבית והחרדית.

המבקר כותב כי דווקא "ימים אלה של משבר משמשים גם הזדמנות לשינוי ולהשקעה ברכישת מיומנויות במסגרות ההכשרה והלמידה השונות, וזאת מתוך ראייה צופה פני עתיד להשתלבות מיטבית ויציבה בשוק העבודה המשתנה".

● דוח המבקר על ענף ההייטק

לפי הנתונים שמציג המבקר, 15% מהמשרות בישראל (600 אלף משרות) הן בסיכוי גבוה לשינוי מהותי ו-54% מהמשרות (יותר מ-2.1 מהמשרות) נמצאות בסיכון בינוני לשינוי.

המבקר מציג נתון ידוע על הבעיה המרכזית של שוק העבודה הישראלי: בשנת 2019 היה הפריון בשוק העבודה הישראלי נמוך ב-22% ממוצע מדינות ה-OECD. מחקרים מצאו שפריון העבודה מושפע במידה רבה מרמת ההון האנושי שנמדדת במספר שנות הלימוד של האוכלוסייה ובשיעור בעלי תואר אקדמי.

בישראל רמת ההון האנושי מסבירה כ-20% מפערי הפריון בין ישראל למדינות ה-OECD. אמנם שיעור המחזיקים בתואר אקדמי בישראל גבוה, אך רמת הכישורים של חלק ניכר מהאוכלוסייה נמוכה, הן מבחינת מנעד הכישורים הממוצע והן מבחינת רמת המיומנויות הבסיסית.

לפי סקר PIAAC - סקר מיומנויות הבוגרים, שהוא חלק מהתוכנית הבינלאומית להערכת כישורי בוגרים מטעם ה-OECD  - דירוג ציוני תלמידי ישראל במבחני פיזה 1 הבינלאומיים שנערכו ב-2015 וב-2018 נמצא במקומות 29-33 מבין 37 מדינות ה-OECD שהשתתפו במבחן.

מערכת החינוך: הרפורמה כמעט ולא השפיעה

לפי הדוח, מערכת החינוך כשלה בהקניית מיומנויות נחוצות למאה ה-21 לתלמידי ישראל. בביקורת נמצא כי השפעתה של רפורמת הלמידה המשמעותית שיושמה משנת הלימודים התשע"ה (2014-2015), ונועדה להקנות לתלמידים מיומנויות עבודה למאה ה-21, לא הייתה רבה.

עוד נמצא כי מאז יישום הרפורמה ועד סיום הביקורת הנוכחית לא ערך המשרד תהליך הפקת לקחים לצורך גיבוש מדיניות המשכית להקניית המיומנויות.

על פי מחקרים, קיימות שמונה מיומנויות נחוצות וחיוניות במאה ה-21: חשיבה ביקורתית, יכולת פתרון בעיות, למידה עצמית, הכוונה עצמית, שיתוף פעולה, יצירתיות, ניהול מידע ואוריינות טכנולוגית ודיגיטלית. בשנים 2016-2019 גובשו במשרד החינוך מסמכי מדיניות להקניית מיומנויות אלה לתלמידים, אך לפי המבקר הם "דיברו בשפות שונות".

בגיבוש מסמכי המדיניות לא שותפו נציגים ממשרדי ממשלה, ממערכת ההשכלה הגבוהה או מגופים סטטוטוריים בעלי השפעה על שוק העבודה, ולעתים אף לא שותפו בכך בעלי עניין מרכזיים ממטה המשרד.

המזכירות הפדגוגית אמנם מיפתה את תוכניות הלימודים בהתאם להנחיות ה-OECD, כדי לבדוק באיזו מידה הוטמעו בהן המיומנויות, אולם היא עשתה זאת לגבי מספר מועט של תוכניות, ולכן תמונת המצב שגיבש משרד החינוך לוקה בחסר.

המבקר קובע עוד כי כמחצית מתוכניות הלימודים לא עודכנו זה כעשור, ולא שולבו בהן עקרונות הלמידה המשמעותית. גם בחינות הבגרות בכתב לא שמות דגש על מיומנויות המאה ה-21. ריבוי הבחינות בישראל (כ-10-11 בחינות לעומת 2-5 במדינות שונות בעולם) מקשה על בתי הספר לתת עדיפות ולהשקיע בהקניית המיומנויות הנדרשות לתלמידים.

ההערכות החלופיות, שמטרתן להחליף חלק מבחינות הבגרות בכתב, מלוות בחסמים רבים. בנוסף, מידת הגמישות המוענקת לבתי הספר נמוכה - 67% מהמנהלים סבורים כי מוענקת להם גמישות פדגוגית במידה בינונית ומטה, במיוחד בתחומים שבהם ביכולתם לתרום במידה הרבה ביותר להקניית המיומנויות.

המבקר ממליץ כי משרד החינוך יגבש מדיניות כוללת ותוכנית אסטרטגית ייעודית להטמעת מיומנויות המאה ה-21 בקרב תלמידי מערכת החינוך, לרבות במתכונת הנוכחית של בחינות הבגרות, וייתן דעתו לריבוי הבחינות ולהשפעת עומס זה על המערכת כולה.

מערך ההכשרות המקצועיות לא מעודכן

בדוח המבקר בנושא "למידה לאורך החיים והכשרה מקצועית למבוגרים", נכתב כי מערך ההכשרות המקצועיות אינו מעודכן, ולא משיג את מטרתו - להתאים את מיומנויות העובדים לשוק העבודה המשתנה.

המבקר קובע כי המשבר הכלכלי בעקבות מגפת הקורונה מגביר את הצורך בתיקון המצב, וכי "יש לראות בעת הזו הזדמנות לשדרוג כישורים למובטלים רבים, כדי שיוכלו להתאים את עצמם לשוק העבודה המשתנה ולהשתלב חזרה בעבודה בהקדם".

בביקורת עלה כי מערך ההכשרות המקצועיות והטכנולוגיות מבוזר, וחלקיו על פי רוב אינם מתואמים ביניהם. למשל, קורסים במקצועות דומים כוללים תוכן פדגוגי שונה, אין בנמצא אתר אינטרנט אחד המרכז עבור הציבור את כלל אפשרויות ההכשרה ואין הליך מאוחד של אבחון, הכוון וגיוס. היעדר התכלול פוגם במיצוי המשאבים, ומקשה את התאמת ההכשרות לצורכי שוק העבודה המשתנה ולצורכי אוכלוסיות שונות.

גם תקצוב ההכשרות עבור החברה הערבית לוקה בחסר. חלקם של הצעירים מהחברה הערבית בקרב המשתתפים בהכשרות שבמימון ציבורי (22%) נמוך מחלקם באוכלוסייה (27%) ומחלקם בקרב הצעירים שאינם פונים ללימודים אקדמיים (33%).

ליקוי נוסף הוא חוסר שיתוף של המעסיקים בהכשרות. בפועל רק כ-7% המשתתפים בהכשרות המקצועיות הממומנות של האגף להכשרה מקצועית עושים זאת באחד המסלולים שבשיתוף מעסיקים, על אף ההסכמה שמסלולים אלו הם האפקטיביים ביותר.

חסם נוסף הוא המימון. רבע מהעובדים בישראל רצו להשתתף בלמידה או בהכשרות אך לא עשו זאת משיקולי עלות (לעומת 16% בממוצע במדינות ה-OECD), ורבים מוותרים על קורס או נושרים במהלכו משיקולים אלה. גם התשואה על ההשתתפות בלמידה במונחי שכר לאורך החיים נמוכה בישראל לעומת ממוצע מדינות ה-OECD (5.4% לעומת 8.5%).

המבקר ממליץ שמשרדי הממשלה הרלוונטיים - משרד העבודה, משרד החינוך, משרד הכלכלה ומשרד האוצר - יבחנו במשותף את מערך ההכשרות המקצועיות והטכנולוגיות הקיים, ואת הדרכים לעדכונו. עליהם לבחון גם את היצע התוכניות ללמידה למבוגרים, ואת הנגשתן לאוכלוסיות הזקוקות להן ביותר, ולפעול לשיתוף המעסיקים בהליכי ההכשרה של העובדים. 

תגובות 

משרד החינוך מסר בתגובה כי "דוח המבקר מתייחס לשנים 2015-מאי 2020. המשרד משלים בימים אלה פערים טכנולוגיים שנפערו לאורך עשור ואף יותר מזה. לאור זאת, הוא גיבש תוכנית לאומית רחבת-היקף, 'הכיתה הדיגיטלית', וגייס לטובתה סכום חסר תקדים בהיקף של 1.2 מיליארד שקל.

"במסגרת תקציב זה נרכשו 150 אלף מחשבים ניידים, שחולקו לכלל התלמידים שידם אינה משגת, יחד עם חבילת תקשורת. בנוסף, נרכשו כ-65 אלף טלפונים כשרים לתלמידי החברה החרדית. לצד זה, המשרד שדרג את התשתיות הטכנולוגיות ב-4,600 מוסדות חינוך יחד עם האפשרות שמנהלי מוסדות החינוך ירכשו תוכן דיגיטלי. כמו כן, ניתנה הכשרה לכ-200 אלף עובדי הוראה בתחום הלמידה מרחוק, והורחב משמעותית מאגר התוכן הדיגיטלי בתוכן עשיר ומגוון.

"לצד תשתית ענפה זו שמניח המשרד, הוא מקדם תוכנית אסטרטגית שממקדת את העבודה בבתי הספר בטיפוח של מיומנויות המאה ה-21, הכוללות בין היתר אוריינות דיגיטלית, אוריינות מידע וכן אוריינות לשונית, מתמטית ומדעית. בנוסף, הוא פועל לקדם חשיבה ביקורתית ויצירתית.

"הטכנולוגיות החדשניות, לצד קידום התוכנית האסטרטגית לטיפוח מיומנויות המאה ה-21, יניחו תשתיות איתנות להכשרתם והשתלבותם של בוגרי מערכת החינוך בשוק העבודה המשתנה". 

ממשרד העבודה נמסר בתגובה: "זרוע העבודה רואה בהכשרה המקצועית כלי משמעותי לשילוב אזרחי ישראל בשוק העבודה המשתנה, במיוחד בעת הזו. משכך, במהלך שנת 2020 בוצעו שינויים רבים במערך ההכשרות המקצועיות בשיתוף עם המעסיקים. צעדים אה כללו פיתוח תוכניות חדשות והנגשתן למעסיקים בכלים דיגיטליים ומעבר להצהרות המעסיקים לקבלת השירות, ובדגש על one stop center ועל השמת דורשי העבודה. בנוסף, ניתן סבסוד גבוה יותר לתחומים שיש בהם ביקוש גבוה יותר לעובדים, והופסק המימון לתחומים שבהם הביקוש לעובדים נמוך. בנוסף, בשותפות עם הפורום הכלכלי חברתי של נשיאות המגזר העסקי וההסתדרות, הוקמה מינהלת בתחום ההון האנושי שתפקידה לחבר בין מעסיקים והכלים השונים של זרוע עבודה.

"לגבי ההכשרות באוכלוסייה הערבית, השירותים ותוכניות התעסוקה לחברה הערבית אינם מסתכמים בתקציבי ושירותי האגף להכשרה מקצועית, אלא ניתנים באמצעות מגוון כלים ומענים המופעלים על-ידי מינהל תעסוקת אוכלוסיות המוביל את תחום תעסוקת החברה הערבית, ומציע שירותים מגוונים שבמרכזם טיפול רב-מערכתי, לרבות תןכנית ריאן, המפעילה למעלה מ- 20 מרכזי הכוון תעסוקתי בכל רחבי הארץ, במסגרתם ניתנים שירותי הכוון תעסוקתי, אבחון, ייעוץ קריירה, הכנה לעולם העבודה ופיתוח קריירה, לימודי שפה, כישורים, אוריינות דיגיטלית, שירותי ייעוץ וליווי אישיים לפני ואחרי השמה, קשרי מעסיקים ועוד".

אלי הורביץ, מנכ"ל קרן טראמפ לחינוך, מסר בתגובה: "דוח המבקר הוא קריאת השכמה לחינוך. מדינות אחרות שדרגו את תוכנית הלימודים שלהן מזמן, שם הילדים לומדים ברמה גבוהה ומשתמשים בידע כדי לפתור בעיות מורכבות מהחיים ומתמודדים עם סיטואציות חדשות ולא מוכרות. לכן זה לא מקרה שמדינות עם מערכות חינוך מצוינות שנמצאות בעשירייה הראשונה של מבחן פיז"ה, כמו פינלנד, סינגפור, ניו זילנד ואסטוניה, הצליחו לשמור את החינוך שלהן ברמת תפקוד גבוהה גם במהלך שנת קורונה. זה לא בשמיים, ישראל יכולה וצריכה לשדרג את תוכניות הלימודים של בתי הספר ולהתאים אותן לעולם שבו אנחנו חיים היום. זה תלוי בהחלטה, במדיניות, במתן אמון מקצועי במורים ובבניית שותפות רחבה בחינוך".

בשותפות "המקפצה - המטה להשקעה במקצועות המחר" אומרים כי "דוח המבקר חושף את הכישלון העמוק והמתמשך של המדינה בפיתוח מיומנות מקצועיות למי שאינם הולכים לאקדמיה, למרות הצורך רב-השנים להשקיע בכך. המבקר מאשש את טענת 'המקפצה' כי ההכשרות המקצועיות שכבר נעשו לא מותאמות לצורכי המעסיקים, ולא שיתפו אותם, בניגוד למקובל בעולם".

טלי ניר, מנכ"לית עמותת 121, שייסדה את "המקפצה", בה חברים עשרות ארגונים מהמגזרים העסקי והחברתי, מסרה: "המבקר, בלשון עדינה, ביקר את הפיצול בין הגורמים הממשלתיים הרבים האחראים על ההכשרות המקצועיות. הממשלה הבאה חייבת להקים משרד תעסוקה עצמאי וחזק, שירכז תחתיו את כל הסמכויות בתחום ויוביל את האסטרטגיה הלאומית הנדרשת להתמודדות עם האתגר הניצב בפני החברה והמשק".

"נקודת הארכימדס היא שינוי בכל שיטות ההערכה"' כך אומר ד"ר אלי איזנברג, מומחה בינלאומי לחינוך טכנולוגי מדעי, שחיבר את המחקר "התאמת מערכת החינוך למאה ה-21" עבור המכון הישראלי לדמוקרטיה ביחד עם החוקר עומר זליבנסקי-אדן מהמכון . "הדוח מאשש את טענותינו. רוב הלמידה מתבצעת כמו במאה הקודמת, באמצעות שינון בזכירה", אומר ד"ר איזנברג. בדוח מציינים החוקרים מיומנויות שונות, בהן - למידה לאורך החיים, עבודת צוות ותקשורת בינאישית, יזמות, יצירתיות, אמפתיה, הכלת האחר וסובלנות, פתרון בעיות, גמישות מחשבתית - אשר אינן נכללות במבחנים הלאומיים של ישראל. ד"ר איזברג, המשמש גם כעמית מחקר בכיר במוסד שמואל נאמן למחקר מדיניות לאומית, מסביר כי הערכה מעצבת התנהגות, ומאחר ואלה אינם נמצאים בכלי הערכה, התלמידים לא יצמחו לכיוונים הללו. "לא שצריך לבטל את בחינות הבגרות או את מבחני הפסיכומטרי גם אם נדרש לצמצמם, אך צריך לכלול את הערכת הכישורים האלה, בתוך שיטות ההערכה. מערכת החינוך הפוכה מהעולם שמסביבה, ורק בסופה מתבצעת הערכה לפי התוצר הסופי ולא לפי הנדרש מלכתחילה", מוסיף ד"ר איזנברג.

עיקרי הממצאים

■ לרפורמת הלמידה המשמעותית אין השפעה מהותית, ולא הופקו לקחים

■ בגיבוש מסמכי מדיניות להקניית מיומנויות לא שותפו הגורמים הרלוונטיים

■ כמחצית מתוכניות הלימודים לא עודכנו זה כעשור

■ מערך ההכשרות המקצועיות והטכנולוגיות מבוזר, ללא תיאום בין חלקיו

■ שיעור נמוך מההכשרות המקצועיות נעשה בשיתוף המעסיקים