בחירות 2021 | ניתוח

בין חובות לצמיחה: 4 האתגרים הכלכליים הגדולים של הממשלה הבאה

המנצחים בבחירות יקבלו הזדמנות להוביל את המשק ביציאה ממשבר הקורונה • מצד אחד פוטנציאל ענק לצמיחה, מצד שני סכנה ליפול בחובות עצומים • הממשלה תעסוק בצמצום הר החובות, בגירעון, בעסקים במצוקה והכי חשוב - בהעברת תקציב מדינה כמה שיותר מהר

מליאת הכנסת/ דוברות הכנסת - יצחק הררי
מליאת הכנסת/ דוברות הכנסת - יצחק הררי

למרות הגירעון שהגיע לשיאים של יותר מ-12% בשנה החולפת, למרות יחס חוב־תוצר גבוה (מעל 70%) ולמרות שלמדינה אין תקציב - נדמה כי את הבחירות הנוכחיות אופפת אווירה אופטימית בכל הקשור לכלכלת ישראל.

אחת הסיבות המרכזיות לאופטימיות היא העובדה כי ישראל היא המדינה הראשונה "לצאת" מהמשבר הקורונה הבריאותי בעקבות מבצע החיסונים. היציאה מהמשבר הבריאותי, אם אכן תימשך, משמעותה הישירה היא התקדמות ביציאה מהמשבר הכלכלי.

מעבר לכך, התברר כי ישראל עברה את המשבר הזה כשהיא במצב לא רע בהשוואה לעולם. בהנחה שהמשק עבר לתרחיש של התאוששות ממגפת הקורונה, וביוני השנה יסתיימו צעדי הסיוע הממשלתיים, ההערכות באוצר הן כי 2021 תסתיים עם גירעון של 8.8% בלבד.

התוצר אמנם התכווץ ב-2020 ב-2.4% לעומת תחזית לצמיחה של 3% ערב המשבר, אך מדובר בירידה בשיעור נמוך מזה של מרבית המדינות המתועשות. שיעור הפגיעה הממוצע במדינות המפותחות (OECD) עמד על 5.5%. ובינתיים, גם דירוג של האשראי של ישראל נותר על כנו.

כולם מדברים על "חזרה לחיים". אז איך חוזרים לחיים מבחינה כלכלית? לממשלה הבאה יש כמה אתגרים ברורים, כאשר הראשון שבהם הוא העברת תקציב וחוק הסדרים מיד לאחר הקמתה.

אתגר ראשון: צמצום יחס חוב-תוצר או הגדלת החוב?

האתגר הכי גדול שמחכה לממשלה הבאה יהיה קביעת מסגרת התקציב - שאלה שמעסיקה את כל המדינות כרגע. בכל העולם שפכו כסף כדי להימנע משפל כלכלי, וכך גם ישראל. במידה רבה אפשר להכתיר את הסיוע וקופסאות הקורונה בישראל כהצלחה מכיוון שהממשלה הצילה עסקים ומשקי בית רבים. אבל, לסיוע הזה יש מחיר - גירעונות גדולים.

 
  

יחס החוב תוצר בישראל זינק ב-2020 מ-60% ל-73%, לאחר שגיוסי החוב של ישראל שברו שיאים אשתקד. לצורך מימון ההתמודדות עם נגיף הקורונה גייסה המדינה חוב בהיקף 265.5 מיליארד שקל בארץ ובחו"ל, בטווחי זמן שונים עד 100 שנה קדימה.

האתגר של הממשלה הבאה יהיה להחזיר את יחס החוב-תוצר לרמת של 60%. זה לא יקרה ב-2021 ולא ב-2022, אבל הציפייה היא שהממשלה תשרטט את המסלול שיחזיר את המדינה לשם ב-2023-2024.

וכאן נכנס לתמונה ויכוח בין כלכלנים, לגבי לשאלה האם מדינות באמת צריכות למהר לצמצם את יחס החוב-תוצר. יש הטוענים כי צריך לחושב מחדש על כמה מהעקרונות המאקרו-כלכליים ולעשות ההיפך - להגדיל את החוב ולנצל את הריביות הנמוכות לטובת יצירת צמיחה. כלומר, להשקיע בתוכניות שיניבו הכנסות גבוהות יותר מהריבית.

לפי הגישה הזו, לא צריך למהר לחזור למדיניות הממשלתית הנושנה, לגבי היעד הנכון של יחס חוב-תוצר ולא צריך למהר לחזור ל-60%, שנקבעו לפני שלושה עשורים, בעולם של ריביות אחרות.

טעות במדיניות יכולה לעלות ביוקר. במקרה של הבחירה שמרנית וצמצום יחס חוב-תוצר, זה עלול ליצור קיפאון ואי קידום תכניות חשובות. בחירה במסלול "החדשני" לכאורה, של הגדלת החוב, עלולה להוביל לירידה באמון המשקיעים, עליה ריביות וירידה בדירוגים.

הוויכוח הזה לוהט היום בעולם הכלכלי, אבל רוב הסיכויים שהממשלה הבאה לא תחליט לפרוץ את הכללים הנהוגים זה 30 שנה, ותגדיל את החוב. כמו אלו שהיו לפניה היא כנראה תבחר באופציה ג': "גם וגם". גם צמצום יחס חוב-תוצר על ידי צמצום ההוצאה ככל שניתן, אבל גם יצירת מקורות תקציביים שיאפשרו קידום רפורמות ותוכניות במשרדים השונים וימנעו קיפאון.

וזה מוביל לאתגר הגדול השני של הממשלה הבאה.

אתגר שני: מאיפה יגיע הכסף לסגירת הגירעון

אז איך סוגרים את הגירעון ואיך מכניסים כסף לקופת המדינה? השאלות הללו רלוונטיות במיוחד כשרוב הפוליטיקאים מצהירים שלא יעלו מסים, וחלקם אף מבטיחים הפחתות.

ישנן שתי אפשרויות למילוי קופת המדינה: באמצעות העלאת מסים וללא העלאת מסים.

 
  

במסלול העלאת המס אפשר לדבר על העלאת המע"מ ב-1%. כל אחוז מע"מ שווה למדינה כ-5-6 מיליארד שקל. כסף קל, אבל הוא פוגע ישירות בצרכנים ובעסקים, ויכול להוביל לירידה בצריכה, בתקופה שצריך לעודד את הפעילות במשק. אפשר גם להעלות את מס החברות - מה שעלול לפגוע בתחרותיות של ישראל מול העולם במשיכת החברות הבינלאומיות בארץ.

אז מחפשים מקורות הכנסה ללא העלאת מסים, המסלול עובר דרך רשות המסים, בראשות ערן יעקב. לרשות יש תוכניות גדולות של איך להביא כסף למדינה "בלי להעלות מסים", אבל עם ביטול פטורים "מיותרים". למשל, ביטול הפטור ממע"מ על ירקות ופירות (צעד שיכניס 3-4 מיליארד שקל למדינה בשנה). ביטול פטורים זו דרך יפה לומר "העלאת מס", אך לרוב (לא תמיד) מדובר בצעד פחות פוגעני עבור הציבור מהעלאת מסים באופן ישיר.

בקנה יש גם תוכניות לשפר את הגבייה והאכיפה של רשות המסים, שיפור המאבק בהון השחור, חקיקת קנסות גבוהים בגין עבירות על חוקי המס, תפיסת מיסוי ירוק חדשה ועוד.

כל המהלכים הללו דורשים חקיקה, ורובם עולים בחוק ההסדרים. עם זאת, מינואר 2018 אין תקציב ואין חוק הסדרים, אז הממשלה תצטרך להתמודד עם האתגר הזה - להביא תקציב מלווה בחוק הסדרים.

תחזית צוות מקרו ותחזיות באגף הכלכלנית הראשית ל-2021-2024 כוללת חזרה למתווה של צמיחה כלכלית, אך קיימת חוסר ודאות לגבי גובה הצמיחה בשל אי-הידיעה מה יהיה מצב התחלואה. התרחיש המרכזי מניח השתלטות על הנגיף במחצית הראשונה של 2021 ומגבלות בריאותיות בתקופה זו בלבד, ובעקבותיה צמיחה של 4.9%. תרחיש ההחמרה הבריאותית מניח תחלואה ומגבלות לאורך 2021, וכתוצאה צמיחה של 2.8%.

במידה ויהיה עוד גל של תחלואה הממשלה תצטרך למצוא את הדרך להמשיך לסייע למשק, למערכת הבריאות, לעסקים ולשוק העבודה - ובכל זאת לשמור על מסגרת תקציבית. אתגר לא פשוט לכל הדעות.

אתגר שלישי: שיקום העסקים הקטנים והבינוניים ושוק התעסוקה

ביוני הקרוב צפויה להסתיים תוכנית הסיוע למשק, ובמסגרתה מודל החל"ת הגורף שאיפשר למובטלים ולעובדים בחופשה ללא תשלום לקבל תשלומי אבטלה.

כשיגיע הרגע, הממשלה החדשה תעמוד בפני אחד משני תרחישים. הראשון - התחלואה תמשיך לרדת, מרבית העסקים במשק יהיו פתוחים (גם אם תחת מגבלות) ועובדים רבים ישתלבו שוב בשוק העבודה, כך שהאבטלה תרד. השני - התחלואה תעלה, יוטל סגר נוסף או מגבלות נוספות על המשק והעסקים יידרשו לצמצם פעילות.

 
  

בתרחיש הראשון, אפשר יהיה לבטל את תוכנית הסיוע ולעבור לתוכנית "רזה" יותר, מותאמת לצרכים של מובטלים ספציפיים ולעסקים בענפים שלא יחזרו לפעילות מלאה. במקרה של החמרה בתחלואה הממשלה תצטרך להמשיך בסיוע.

המענקים, ההלוואות והפטורים שניתנו החזיקו עסקים רבים עם הראש מעל המים בתקופה הקשה, אך הם עדיין בסכנה. הממשלה תידרש להתמודד עם השאלה איך לשקם את שוק העבודה לחזור לשיעורי אבטלה נמוכים שאפיינו את טרום המשבר, וגם איך לסייע לעסקים. הדרך לעשות זאת עוברת דרך שינוי היחס המחפיר של המדינה לעסקים הקטנים והבינוניים: בירוקרטיה, רגולציית-יתר ועומס המיסוי, מול היעדר רשת ביטחון סוציאלי בזמני משבר. כל הרפורמות להפחת הרגולציה והקלה על העסקים קיימות באוצר, אבל הממשלה תצטרך לבחור לקדם אותן.

הרבה לפני הקורונה דיברו באוצר על כך שהפתרון לצמיחת המשק הוא שיפור הפריון, וכעת המשבר מהווה הזדמנות להתחיל לפעול לפי האמונה הזאת. הממשלה הבאה תוכל לנצל את המשבר ולכוון את המובטלים לשינוי מסלול ורכישת ידע וכישורים שיסייעו להגדלת הפריון.

אתגר רביעי: שיקום היחסים באוצר ומינוי האנשים הנכונים לתפקידי המפתח

ביום שאחרי "המריבות וההתפטרויות", נותרו במשרד האוצר מספר תפקידי מפתח שמאוישים על ידי ממלאי מקום. בתפקיד המנכ"ל מכהן כעת באופן זמני קובי בליטשטיין, לאחר פרישתה הסוערת של המנכ"לית הקודמת קרן טרנר ועזיבתו המהירה של המ"מ הראשון, מנהל רשות המסים ערן יעקב, בנסיבות של חוסר הסכמה עם שר האוצר.

גם הממונה על התקציבים - אחד מתפקידי המפתח באוצר - מאויש על ידי סגן הממונה לענייני מאקרו, יוגב גרדוס, שמשמש כמ"מ מאז התפטרותו של שאול מרידור על רקע חילוקי דעות פומביים עם שר האוצר ישראל כ"ץ.

וזה כמובן אחד האתגרים המשמעותיים שיעמדו בפני השר הבא - למנות לתפקידים הללו אנשים בעלי יכולת מקצועית, אך גם עמידות ויכולת להתנהל בתוך המערכת המורכבת שנקראת משרד האוצר.

במקרה של המנכ"ל, השר הבא יצטרך למנות מישהו מספיק חזק כדי להתמודד עם שאר ראשי האגפים באוצר, אך גם כזה שהוא מספיק מקצועי ויוכל לעבוד איתם מבלי ליצור התנגשות מתמדת. בין המנכ"ל שכיהן בתקופת השר משה כחלון, שי באב"ד, לבין הדרג המקצועי היו חיכוכים תכופים וחריפים. טרנר החזיקה חודשים ספורים בלבד, בתוך מכבש הלחצים מצד שר האוצר וגורמי המקצוע.

השנה האחרונה לא עשתה טוב לתדמית של המשרד, שבו עובדים גורמים מקצועיים מהטובים שיש, שנגררו למלחמות בוץ. יש שיאמרו שחלק מגורמי המקצוע הפכו ללא רלבנטיים כמעט בשנה החולפת, לאחר שהשר החליט לעקוף אותם בכל פעם שלא הסכימו אתו.

אחד האתגרים של השר הבא יהיה להחזיר את יוקרתו המקצועית של המשרד ולשקם את מערכות היחסים בין גורמי המקצוע לגורם הפוליטי שאמון עליהם.  

צרו איתנו קשר *5988