למדינה יש מניית זהב באל על, אז למה היא לא משתמשת בה?

המדינה מחזיקה ב"מניית זהב" בשורה קצרה של חברות, וביניהן אל על. מאז פרוץ המלחמה חברת התעופה ספגה ביקורת כבדה בעקבות המחירים שהאמירו ובעקבות העובדה שלא הפעילה טיסות חירום בשבתות ובחגים, זולת בתחילת המלחמה.

● ניתוח גלובס | המחירים בשמיים, התחרות בשפל: למה אל על לא מוכרזת כמונופול?
● בצל המצור בשמיים: היעד המפתיע שדרכו טסים בחזרה לישראל

שימוש ב"מניית זהב" כצעד להורדת מחירים הוא חריג מאוד, ובאל על ספיציפית הוא ככל הנראה כלל לא אפשרי. מהי "מניית זהב", מתי בכל זאת אפשר להשתמש בה, ולמה זה לא קרה עד כה? גלובס עושה סדר.

מהי "מניית זהב"?

"מניית זהב" היא כלי רגולטורי שבאמצעותו המדינה שומרת לעצמה אפשרות לקבל החלטות במקום חברה שהופרטה, במקרים קיצוניים שבהם היא רואה חשיבות אסטרטגית בפעילותה של אותה חברה. כך היא מוכרת את המניות שלה לציבור ומוותרת על השליטה בחברה, אך שומרת בידיה את ההחלטה בהיבטים מסוימים של פעילותה (אינטרס חיוני).

בחוק רשות החברות הממשלתיות מוגדרים מספר אינטרסים חיוניים שכאלה (שלא כולם מוחלים על כל החברות): הבטחת המשך קיומן של פעילויות שהן חיוניות לביטחון המדינה או ליחסי החוץ שלה, או הבטחת רציפות אספקתם הנאותה של שירותים חיוניים לציבור; שמירת אופייה של החברה כחברה ישראלית שמרכז עסקיה וניהולה יהיו בישראל; פיקוח על השליטה במחצבים או באוצרות טבע, ניצולם ופיתוחם; קידום התחרות או מניעת ריכוזיות במשק; מניעת היווצרות של עמדת השפעה על החברה, של גורמים עוינים או של גורמים העלולים לפגוע בביטחון המדינה; ומניעת חשיפה או גילוי של מידע סודי, מטעמים של ביטחון המדינה או יחסי החוץ.

אילו חברות בישראל פועלות תחת "מניית זהב"?

בישראל, מלבד אל על, ניתן למצוא דוגמאות נוספות ל"מניית זהב" של המדינה בחברות שהופרטו, או מנגנון חדש יותר, אך דומה למדי, של "צו אינטרסים חיוניים". בין אלה נמנות חברת הפקת המינרלים בים המלח איי.סי.אל (כיל), חברת הספנות צים, חברת בתי הזיקוק בחיפה (בזן), בית זיקוק אשדוד, דואר ישראל, חברת התקשורת בזק והחברה הביטחונית עשות אשקלון.

מה מאפשרת "מניית הזהב" למדינה במקרה של אל על?

בעת הפרטת חברת אל על בשנת 2003 נקבעו ארבעה סעיפים ב"מניית הזהב" של אל על, ואלה מפורטים בתקנון החברה. בתקנון נכתב כי "מניית המדינה המיוחדת" נותנת למדינה רק את אותן ארבע זכויות ולא יותר: שמירה על קיום החברה כחברה ישראלית; הבטחת כושר התפעול וההטסה של הנוסעים ומטען (ברמה של ארבעה מטוסי מטען, שלושה מטוסי נוסעים רחבים ועוד מספר צרים); מניעה מגורמים עוינים להחזיק בחברה; ו"מילוי אחר הוראות וסידורי הביטחון".

בהתאם לסעיף הראשון נדרשו בעלי השליטה הנוכחיים באל על, קני רוזנברג ובנו אלי (שרכשו את השליטה בשלהי מגפת הקורונה) לקבל קודם כל את אישורה של המדינה לרכישה.

"מה שעמד לנגד עיניה של רשות החברות בעת ההפרטה הייתה הרכבת האווירית בזמן מלחמת יום כיפור", מסביר לגלובס בכיר לשעבר ברשות החברות הממשלתיות, שאף היה מעורב בהליך ההפרטה. המטרה לספק לישראל תחמושת לניהול המלחמה: "החשש היה ביטחוני ולא כלכלי. לא עניין את המדינה באותם ימים מחירי הטיסות, אלא שהמדינה תוכל להפעיל את אל על בזמני חירום".

האם הסעיפים מאפשרים למדינה להגביל את המחירים של אל על?

בתחילת מלחמת "חרבות ברזל" היה ניסיון לעתור לבית המשפט העליון כדי לחייב את אל על לטוס בשבת לצורך השבת מילואימניקים, עתירה שנדחתה בסופו של דבר על-ידי שופטי העליון. אל על הגיבה אז לעתירה וטענה כי "מניית המדינה המיוחדת אינה שרביט קסם שאותה רשאית המדינה להניף כדי לשוות סמכות חוקית לכל בקשה או פעולה".

גורמים שונים מסבירים לגלובס כי למדינה אין גם אפשרות להתערב במחירי הטיסות של אל על. "התשובה הקצרה היא שאין למדינה סמכות להתערב במחירים של אל על", אומר לגלובס גורם בכיר במשרד האוצר. "עשינו בדיקה כזו כבר בתחילת המלחמה. המטרה של אינטרסים חיוניים היא לדאוג שהחברה תישאר ישראלית, ושיהיה צי מטוסים מינימלי לשעת חירום. למדינה אין סמכות להתערב בשיקולים עסקיים, כמו להכריח את אל על לטוס בשבת, לקבוע את המחירים או לאן החברה מחליטה לטוס. למרות שכולם אומרים תפעילו את 'מניית הזהב', זה לא משהו שהמדינה יכולה לעשות".

בכיר אחר מסביר, כי "המטרה של 'מניית הזהב' היא להבטיח את השליטה של ישראל במקרים חיוניים או אפילו להיכנס לשליטה במקרים חיוניים. הדרך לטפל במחירים היא דרך רשות התחרות, לא דרך 'מניית הזהב'". אבל לא בטוח שגם רשות התחרות תוכל לעזור, שכן הסמכויות שלה הן לאכוף הפקעת מחירים בדיעבד, ולא לעצור מראש את העלאות המחירים.

ברשות התחרות מסבירים כי "מדובר במקרה יוצא דופן של הקטנה דרמטית של היצע. הבדיקה באה להבין האם היה כאן ניצול ציני של המצב. פתרון אכיפה הוא אף פעם לא לטווח קצר. הבדיקה מורכבת ונתונה לביקורת שיפוטית כלכלית מעמיקה, שאפשר גם לערער עליה, ובצדק".

הבכיר לשעבר ברשות החברות גם לא רואה סיבה להתערב במחירים של אל על. לדבריו, "המדינה יכולה גם היום לחייב את אל על להטיס חזרה מילואימניקים, בתעריף מוזל או אפילו על חשבונה. אבל למה המדינה צריכה לחייב את אל על להחזיר כמה ימים מוקדם יותר את מי שטסו לנופש לחגים? איזה צורך ביטחוני יש בכך?", הוא תוהה.

גם במשרד הביטחון שבים ומדגישים כי אין כעת בעיה ביטחונית עם חזרה של מילואימניקים מחו"ל. גורם אחר שבקיא בפרטים מספר לגלובס כי "היום המצב הוא שמדובר במילואימניקים בודדים ביום, אולי חמישה, שנתקעו בחו"ל וצריכים לחזור לארץ, ומורידים בשבילם נוסעים אחרים מטיסות. כך קרה גם כאשר היו בכירים בצה"ל שהיו צריכים לחזור". לטענתו, "גם היו מי שטסו לנופש בחו"ל שזייפו צווי 8 כדי להשיג מקום על המטוסים".

האם זו הייתה טעות לא להכניס את סעיף המחירים בהפרטה?

שני גורמים בכירים סבורים כי המדינה פעלה נכון כאשר בהפרטה לא הכניסה סעיף של התערבות במחירים. לדברי הבכיר באוצר, "בהפרטה המטרה היא להכניס שיקולים עסקיים ולהפוך חברה ממשלתית לחברה עסקית לכל דבר. סעיף שהיה מאפשר למדינה להלאים בפועל את החברה כשהיא רוצה הוא אגרסיבי מדי והיה מעורר חששות מצד המשקיעים. רק בשנים האחרונות היו בישראל גם מגפת הקורונה וגם המלחמה. סעיף כזה בהנפקה היה מקטין מאוד את השווי של אל על".

הבכיר לשעבר ברשות החברות מוסיף כי "סעיף כזה היה מרתיע משקיעים. הם לא היו יודעים מתי המדינה פתאום תשתגע ותשתלט על החברה. הם צריכים ודאות".

אצל מי הסמכות להפעיל את "מניית הזהב"?

ואולי הבעיה האמיתית נמצאת בכלל במקום אחר. גלובס ניסה להבין אצל מי הסמכות להפעיל את "מניית הזהב", אך לא ממש הצלחנו לקבל תשובה ברורה. במשרד התחבורה חושבים שהסמכות היא אצל משרד הביטחון, אלא ששם לא חושבים שהמצב הנוכחי הוא שעת חירום, ובוודאי לא יפעילו את הסעיף כדי להתערב במחירים. במשרד האוצר חושבים שמדובר ברשות החברות הממשלתיות. ברשות טוענים כי "המחזיקה במניית המדינה המיוחדת היא מדינת ישראל באמצעות השרים".

ואילו גורם בשוק טוען כי "ההוראה אמורה להגיע ממשרד הביטחון או התחבורה. במקרה של צורך ביטחוני להטיס חיילי מילואים, ההוראה צריכה להגיע ממשרד הביטחון. במקרים שבהם לא היה היגיון עסקי להפעיל את המטוסים, כמו מגפת הקורונה, ההוראה הייתה צריכה להגיע ממשרד התחבורה, כדי לשמור על רציפות תפקודית ומטוסים כשירים למקרה חירום שבו תתפתח מלחמה מייד אחרי הקורונה. כי תעופה זה לא במבה. אחרי הורדת השאלטר לוקח חודש וחצי להכשיר כל מטוס, על המנועים שלו, צוותו, הטייסים והדיילים". זה אגב לא קרה. אולי פשוט כי במשרד התחבורה לא הבינו שהאחריות במקרה הזה הייתה אצלם.

עו"ד ישראל גולדמן, לשעבר בכיר באוצר ומי שהיה אחראי על מניות הזהב וצווי אינטרסים, מסביר: "אכן, בפרק בתקנון אל על המסדיר את מניית הזהב לא מופיעה זהות הגורם הממשלתי האחראי על מניית הזהב, אלא הוא רק קובע כי האחריות תהיה נתונה לשר או שרים שתקבע הממשלה או ועדת שרים. אך ועדת השרים לענייני הפרטה החליטה בשנת 2003, במסגרת ההחלטה על הפרטת אל על, כי השרים שיהיו אחראים על מניית הזהב יהיו, ככלל, שרי האוצר והתחבורה. אולם, בענייני שליטה וצי מטוסים מינימלי, גם שר הביטחון יהיה אחראי, ובענייני סידורי הביטחון, גם ראש הממשלה לאחר שנועץ עם ראש השב״כ יהיה אחראי. כיום, עם פיצול סמכות שר האוצר, בין שר האוצר לבין השר האחראי על רשות החברות הממשלתיות, ההנחה הסבירה היא כי שני השרים אחראים יחד על החלק של סמכות שר האוצר במניית הזהב".

מה קורה עכשיו?

בחודשיים האחרונים נמאס לאל על מהביקורת הציבורית ומהלחצים מצד הממשלה, ובפועל המחירים של אל על מפוקחים וקבועים. החברה מפעילה ארבעה מרכזי הטסה לישראל (מאתונה 150 דולר לכיוון במחלקת תיירים, לרנקה ב-99 דולר, דובאי וגם וינה, 349 דולר), ובשאר המקומות המחירים שלה תחרותיים ולעתים זולים יותר מהמתחרות.

 דינה בן טל-גננסיה, מנכ''לית אל על / צילום: גיא כושי ויריב פיין

אלא שהתוצאה היא שהביקוש לטיסות אל על רק זינק עוד יותר בחודשיים האחרונים, מה שגרם לכך שהמטוסים של אל על מלאים לגמרי, וכעת מי שרוצה להזמין כרטיסים פשוט לא יכול, וכאשר צריך להטיס מישהו לארץ בדחיפות בגלל צו 8 או צורך רפואי, או בגלל הלוויה, חייבים להוריד נוסעים אחרים. בערב ראש השנה החברה אף הוציאה הודעה רשמית על כך שאין מקום במטוסיה.

כלכלנים מסבירים כי על-פי חוקי הכלכלה, עודף ביקוש היא התוצאה הטבעית של קיבוע ופיקוח מחירים, שכן היצע המושבים לא גדל. לדבריהם, בכלכלה בריאה הגבלת מחיר אינה מיטיבה עם הציבור. הגבלת מחיר אינה פותרת את חוסר ההיצע, אלא הופכת את הכרטיסים למצב של "כל הקודם זוכה".

ייתכן כי הפתרון האמיתי הוא שמשרדי הממשלה יפסיקו לריב ביניהם אצל מי האחריות להגביל מחירים, ובמקום זה ידאגו לתמריצים כלכליים לחברות זרות לחזור לטוס לישראל, כמו למשל באמצעות הפחתת אגרות או עידוד תיירות יוצאת לאותן מדינות.

מרשות החברות הממשלתיות נמסר בתגובה: "בתקנון חברת אל על מפורטות המטרות שלמענן הונפקה מניית המדינה המיוחדת. מצוינים שם העניינים החיוניים של המדינה בחברה על-פי החלטת הממשלה (חברה ישראלית, זכות שימוש בנכסים חיוניים בשעת חירום או לצורכי ביטחון, מניעה מגורמים עוינים מלהיות בעל עניין/השפעה בחברה ומילוי אחר הוראות וסידורי ביטחון). פרט למטרות אלה, מניית המדינה המיוחדת לא נועדה למטרות אחרות".