ההתחדשות העירונית מגיעה לפריפריה. האם הפרויקטים באמת ייצאו לפועל?

השבוע אושרה בכרמיאל תוכנית למתחם התחדשות עירונית "התמר", על שטח כולל של כ־108 דונם. התוכנית, שהוגשה על ידי הוועדה המקומית וחברת "גרין גרופ", מציעה התחדשות עירונית באמצעות הריסת 15 בניינים קיימים הכוללים 334 יחידות דיור (יח"ד) - והקמת 28 בניינים חדשים שיכללו כ־1,780 יח"ד.

● שאלות ותשובות | תוכנית המתאר המעודכנת של תל אביב הופקדה. איך תיראה העיר ב־2035?
● שאלות ותשובות | חושבים שירידת מחירי הדירות נבלמה? תקראו את זה קודם

עוד השבוע, בטבריה אושרה תוכנית הפינוי־בינוי הראשונה בעיר על ידי חברת אאורה. במסגרת התוכנית, בשכונת רמת כנרת צפויות לצאת להריסה 84 יח"ד ולהיבנות 780 יח"ד חדשות במקומן, וכן 2,000 מ"ר למסחר ותעסוקה. המכפיל עומד על 9.3 דירות חדשות לכל דירה ותיקה.

שתי ערי הפריפריה הללו לא לבד - בתקופה האחרונה מסתמן שינוי מגמה. יותר ויותר תוכניות להתחדשות עירונית מתקדמות ומאושרות בערים שלא כיכבו עד כה על מפת הפינוי־בינוי, בגלל חוסר כדאיות כלכלית לפרויקטים מסוג זה.

כך, ביולי 2025 אושר בבית שמש פרויקט פינוי־בינוי מבין הגדולים בארץ, שבמסגרתו יפונו וייהרסו 486 דירות במבנים בשכונת גבעת שרת, ובמקומם יוקמו 3,467 יח"ד חדשות במגדלים של 10 עד 40 קומות. את הפרויקט מקדמת קבוצת גולדן ישראל.

בשדרות המליצה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בחודש אפריל 2025, לראשונה בהיסטוריה של העיר, על הפקדה של תוכנית התחדשות עירונית בעיר בוועדה המחוזית לתכנון ובנייה דרום. מדובר במתחם הפלמ"ח שנמצא בסמוך לכניסה המערבית אל העיר, ובו קיימים כיום שלושה מבני מגורים עם 131 יח"ד שבמקומם ייבנו מבני מגורים בני 10 קומות, ו־515 יח"ד חדשות.

גם בערים אילת, בית שאן, שלומי וקריית גת - שבהן תוכניות להתחדשות עירונית לא הצליחו להתרומם במשך שנים, בין היתר בשל כדאיות כלכלית מוגבלת, היעדר עניין מצד יזמים וחסמים תכנוניים - ניכר לאחרונה שינוי במגמה כאשר בחלק מהערים יצאו להפקדה תוכניות לאישור פרויקטים של פינוי־בינוי, ובחלקן כבר אושרו תוכניות דומות.

המכפילים | 6־7 ואפילו יותר

הסיבה העיקרית לכך שעד לאחרונה לא היו כמעט פרויקטים כאלה קשורה למכפיל - מספר הדירות שיאושר לבנות כדי שהפרויקט יהיה כלכלי.

המכפילים מושפעים, בין היתר, מערך הקרקע ומערך הדירות במתחם. כאשר הערך גבוה, לא נדרשת תוספת משמעותית של דירות כדי שהמתחם יהיה כדאי מבחינה כלכלית עבור היזם.

כאשר הערך הזה נמוך, נדרשות יותר דירות שיישארו ליזם "ביד" כדי שיגיע לרווח כלכלי סביר. באזורים פריפריאליים מדובר לעתים במכפילים של 6-7 דירות חדשות לכל דירה קיימת, ולעתים אף יותר, לעומת מכפילים של 3 ומטה באזור גוש דן ומחוז תל אביב.

בפרויקט שהזכרנו בבית שמש מדובר במכפיל של יותר מ־7. בפרויקט של אאורה בטבריה מדובר במכפיל גבוה מ־9. אלה מכפילים שמשמעותם העמסה של מאות דירות על תשתיות ישנות במרכזי ערים ותיקות. ואם אפילו במרכז הארץ יזמים משתהים כרגע עם הוצאת פרויקטים חדשים לביצוע, אפשר להניח שבפריפריה יזמים יהססו עוד יותר להוציא פרויקטים לפועל.

הסיבות לשינוי | מחסור בקרקע ותחרות נמוכה

ארז כהן, שמאי מקרקעין, מסביר כי אחד הווקטורים המרכזיים שהובילו לעלייה במוטיבציה של יזמים להיכנס לפרויקטים של התחדשות עירונית גם בערי פריפריה, הוא המחסור בקרקע זמינה לבנייה. "הקרקעות הפנויות הפכו לנדירות ויקרות מאוד, לכן המטוטלת נעה בבירור לכיוון ההתחדשות העירונית", מסביר כהן.

לדבריו, התחרות האגרסיבית על פרויקטים של התחדשות עירונית במרכז הארץ, לצד המחסור בקרקעות פנויות, דוחפת יזמים רבים לחפש הזדמנויות של פרויקטי פינוי־בינוי דווקא מחוץ לגוש דן ובפריפריה. בערים אלו רמת התחרות נמוכה יותר.

השמאי שמוליק כהן מחברת SK שמאות מקרקעין מסביר כי באזורי הביקוש במרכז הארץ, ובעיקר בגוש דן, התחרות על פרויקטים של פינוי־בינוי גבוהה במיוחד. לדבריו, "בלא מעט מקרים מתמודדים על אותו פרויקט בין עשרה ל־15 יזמים. כדי לזכות בפרויקט, היזם נדרש להציע לדיירים תמורות גבוהות יותר - תוספות שטח, מפרטים משודרגים והטבות נוספות - מה ששוחק משמעותית את הרווחיות שלו.

"לעומת זאת, בפריפריה רמת התחרות נמוכה משמעותית. כאשר יזמים בעלי מותג חזק מאזור המרכז נכנסים למכרז, עצם נוכחותם נתפסת כיתרון ברור ומייצרת אטרקטיביות גבוהה בעיני בעלי הדירות".

וקטור נוסף שמשפיע על זליגת היזמים אל עבר פרויקטים בפריפריה לטענת שמוליק כהן הוא העובדה שדווקא בפריפריה הקיפאון במכירות פחות מורגש מאשר במרכז. "כשמחירי הדירות נעים סביב 2-3 מיליון שקל, הסחורה נספגת", אומר כהן. "ובסוף זה מה שמעניין יזם - היכולת למכור".

יתרון נוסף, לדבריהם, טמון דווקא במישור התפעולי. בניגוד למרכז, שם הליכי הרישוי ארוכים ומורכבים ולעתים נמשכים שנה וחצי ואף יותר, בפריפריה רשויות מקומיות רבות רואות בהתחדשות העירונית מנוע צמיחה - ופועלות בהתאם.

"ברשויות שרוצות לקדם התחדשות עירונית, הליך הוצאת ההיתרים יכול להיות מהיר ויעיל בהרבה מתל אביב", אומר כהן. "זה מייצר ערך גם לרשות עצמה - מבני ציבור, תשתיות, אוכלוסייה חדשה - ולכן יש לה אינטרס לקדם את הפרויקטים".

ההתנהלות מול הדיירים | "הבדלים משמעותיים"

אחד היזמים שנכנסו לראשונה לפעילות התחדשות עירונית באילת היא חברת דן נדל"ן יחד עם קבוצת פרקש שזכו במכרז במתחם פינוי־בינוי הממוקם ברחובות לוס אנג'לס. במסגרת התוכנית ייבנו כ־620 דירות בשישה בניינים במקום 114 יח"ד קיימות בבנייני רכבת ישנים בעיר.

עו"ד רועי גלעד דורון, משנה למנכ"ל ומנהל תחום ההתחדשות העירונית בקבוצת דן, אומר: "התחרות על פרויקטים במרכז מייצרת מצב שבו הדיירים מנסים 'לסחוט את המיץ' מהיזם". הוא מציין כי ישנם יזמים שנכנסו לפרויקטים לפני כשלוש שנים, בתקופת ריבית אפסית, והתחייבו לתמורות שהיום אינם מסוגלים לעמוד בהן.

האדריכל יהודה ברקי ממשרד מילוסלבסקי אדריכלים מספר על פרויקט פינוי־בינוי שהחברה מלווה בבית שמש בשכונת הנרקיס: "מדובר בשכונה המאופיינת באוכלוסייה מוחלשת, בין היתר מהעדה האתיופית, ובמצב תשתיתי מורכב - קרקע שוקעת, מבנים ישנים, וחלקם אף הוגדרו כמבנים מסוכנים, ופונו מדייריהם.

"לאור הנסיבות, התגבשה הסכמה רחבה בדבר הצורך לקדם את התוכנית במהירות האפשרית. בהשוואה לאזורי הביקוש במרכז הארץ, שם דרישות הדיירים נוטות להיות גבוהות יותר בשל התחרות הרבה בין היזמים, בשכונת הנרקיס נשמר איזון ברור בין צורכי הדיירים ליכולת המימוש של הפרויקט. הדיירים זכו לדירות חדשות הכוללות ממ"ד ותוספת שטח של כ־12 מ"ר.

"עם זאת, הן הוועדה המקומית והן הוועדה המחוזית הקפידו לאורך כל הדרך שלא להתפשר על איכות התכנון. כלל ההיבטים - התמורות לדיירים, הפתרונות התכנוניים, מבני הציבור והשטחים הציבוריים - נבחנו לעומק, עד לפרטים הקטנים ביותר".

 שמוליק כהן, שמאי מקרקעין / צילום: תמונה פרטית

הביקורת | "אוכלוסייה חלשה נדחקת"

כשבונים במכפילים של פי 7 ופי 9 (כלומר 900 דירות במקום שבו היו 100) ומקימים מגדלים בני 15 ואפילו בני 40 קומות בשכונות שעד לא מזמן התאפיינו בשיכוני רכבת של 3־4 קומות, יש לכך השלכות רחבות.

מדובר בבניינים גבוהים בהרבה, שישנו דרמטית את הנוף בשכונות הללו, ובהמשך גם את תמהיל האוכלוסיה.

גם הוועדות מודעות לכך. בנוגע לתוכנית של אאורה בטבריה, למשל, החליטה ועדת המשנה להתחדשות עירונית להודיע מראש כי בעתיד לא תאשר עוצמת בינוי גבוהה כל כך: "הבינוי המוצע במתכונתו הנוכחית הוא חריג ביחס לסביבתו. עוצמות הבינוי, גובה המבנים וצפיפות יח"ד המוצעות בתכנית גבוהות מאוד ביחס לעיר טבריה ולמחוז כולו. הוועדה מדגישה כי היא רואה במתחם זה בבחינת 'מתחם הזנק' להתחדשות עירונית שאינו מהווה בשום צורה תקדים למתחמים עתידיים בעיר או במחוז מבחינת עוצמות הבינוי".

פרופ’ רוית חננאל, ראש החוג למדיניות ציבורית באוניברסיטת תל אביב, אומרת כי לכאורה פרויקטים של התחדשות עירונית נתפסים כמצב של win־win - הן ליזמים והן לדיירים.

"ברמה הפיזית, איכות החיים של הדיירים אכן משתפרת בפרויקטים של פינוי־בינוי", היא אומרת, אך מחדדת כי השאלה המהותית היא מי הם אותם דיירים, ומה המשמעות של התהליך עבורם בטווח הארוך. "אוכלוסיות מוחלשות לרוב אינן חוזרות להתגורר בפרויקטים לאחר השלמתם", היא אומרת.

חננאל מתייחסת גם לסוגיית התחזוקה: "נכון שהדירה החדשה איכותית יותר, אבל עלויות התחזוקה מזנקות - לעתים בשיעורים של 300%-400% בוועדי בית ובהוצאות שוטפות. התוצאה היא תהליך של ג’נטריפיקציה: אוכלוסייה חזקה נכנסת, והאוכלוסייה הוותיקה נדחקת החוצה. "במרכז הארץ עוד יש סיכוי להישאר בקרבת מקום, אבל בפריפריה - לאן הם הולכים? לפריפריה של הפריפריה", היא אומרת. כך, ההתחדשות העירונית תורמת בפועל להעמקת הפערים המרחביים והחברתיים.

חננאל מדגישה כי אין ויכוח על הצורך לחדש מבנים ישנים, לחזק מפני רעידות אדמה ולהוסיף ממ"דים - אלא על האופן שבו הדבר נעשה. "כשהתהליך נשען כמעט אך ורק על כוחות השוק ועל כדאיות כלכלית של יזמים, מי שמשלמות את המחיר פעם אחר פעם הן האוכלוסיות המוחלשות", היא טוענת. לדבריה, לעתים ילדיהם של הדיירים הם הנהנים העיקריים.

הפתרון, לשיטתה, מחייב מעורבות עמוקה יותר של המדינה. בין האפשרויות שהיא מעלה: סבסוד קרקע, הפחתת עלויות בנייה ליזמים, סיוע ישיר במימון עלויות תחזוקה לדיירים, הקלות בארנונה, ושילוב שימושי מסחר שיניבו הכנסות שוטפות למימון אחזקת הבניינים.

בנוסף, היא מזהירה מפני בנייה של מגדלים גבוהים בפריפריה ללא מנגנוני תחזוקה יציבים: "בניינים גבוהים ללא תחזוקה ראויה הופכים מהר מאוד לסלאמס".

 פרופ' רווית חננאל, אוניברסיטת תל אביב / צילום: שלומי יוסף

למרות ההתקדמות | רוב הפרויקטים במרכז

למרות פרויקטים ראשונים של התחדשות עירונית גם באזורים פחות מבוקשים, השמאי שמוליק כהן מחדד כי להערכתו עיקר ההשקעות של היזמים יוסיף להתרכז באזורי הביקוש.

לדבריו, כ־70% מסל ההשקעות ש ל היזם יישארו במרכז, מתוך הבנה שהסביבה המאקרו־כלכלית משתפרת: המצב הביטחוני מתייצב, עלויות ההקמה מתמתנות והריבית מצויה במגמת ירידה.

"בסופו של דבר", מסביר שמוליק כהן, "הפערים בעלויות ההקמה בין אזורי הביקוש לפריפריה אינם דרמטיים, בעוד שהפערים בתקבולים עשויים להגיע לפי שניים ואף לפי שלושה. לכן, למרות הזליגה לפריפריה, מדובר במגמה שתישאר במינון מבוקר".

להערכתו, מדובר בהיקף שיגיע לכ־10%-25% מהשקעות היזמים - אך לא מעבר לכך. "באופן אינטואיטיבי, שמאי, כלכלי ומכירתי, החברות - ובוודאי הגדולות שבהן - ימשיכו להעדיף את אזורי הביקוש".