רפסודה: כלי שיט או בניין?

האם נדרש היתר בנייה לשיפוץ רפסודה? - לשאלה חריגה זו נדרש לאחרונה בימ"ש השלום באילת.

לקביעתו, בחינת הוראות חוק התכנון והבנייה, התשכ"ח-1965 (להלן: "החוק"), לא מביאה אותנו למסקנה חד-משמעית, האם רפסודה נכללת בהגדרת המונח "בניין" שבחוק, ולכן הקמתה או שיפוצה דורשים היתר בנייה. אולם על פי העקרונות החוקתיים - לפיהם בכל מקום שיש ספק של ממש בתחולתן של הוראות שנועדו להגביל את האדם משימוש בקניינו ואת חופש העיסוק שלו, יש לפרש הוראות חוק אלה באופן מצמצם - המסקנה היא שלא נדרש היתר בנייה שכזה.

חברת הרפסודיה הלבנה-אילת בע"מ (להלן: "החברה") רכשה רפסודה ישנה ומוזנחת והחלה לשקמה ולשפרה, כשעיקר ייעודה - עסקים ובילוי. עיריית אילת ושאר הרשויות ידעו על כך במועד. העבודות בוצעו במשך מספר חודשים, כשבתחילה סברו רשויות התכנון שהעניין אינו נוגע להן. זאת עד שנתקבל אצל הוועדה המקומית לתכנון ובנייה אילת (להלן: "הוועדה") מכתב ממנהל גף מעגנות ונמלים, לפיו: "לדעת מינהל הספנות והנמלים, יש לראות ברפסודה מתקן ימי העושה שימוש בקרקע, ולפיכך הן עמידתו במקום והן הבנייה המתבצעת בו מחייבת היתר עפ"י חוק התכנון והבנייה".

בעקבות זאת, הוציאה הוועדה צו הפסקה מינהלי, לפי סעיף 236 לחוק, האוסר על המשך העבודות ברפסודה. להשלמת התמונה העובדתית יש לציין, כי הרפסודה רשומה כדת וכדין במינהל הספנות והנמלים (להלן: "המינהל"). כמו כן נחתם הסכם עגינה בין החברה לבין החברה הכלכלית לאילת בע"מ, המתפעלת את המרינה.

לרפסודה ארבע רגליים, המופעלות על ידי בוכנות הידראוליות ומאפשרות להורידן לים בעת העגינה, אך ניתן גם להרימן. הרפסודה יכולה לשוט במים, ואולם אין לה מנוע משלה, ותנועתה על ידי גרירה.

החברה עתרה כנגד הוועדה לביהמ"ש לביטול צו ההפסקה המינהלי, ומנגד הוגשה בקשתה של הוועדה למתן צו הפסקה שיפוטי לפי סעיף 239 לחוק. הדיון הובא בפני השופט אלכסנדר רון מבימ"ש השלום באילת.

במוקד הדיון עלתה השאלה, האם מצריכות העבודות הנדונות היתר כדרישת סעיף 145 לחוק, ולפיו, בס"ק (א)(2): "הקמתו של בניין" מחייבת בהיתר. השאלה היא, איפוא, האם הרפסודה היא "בניין" כהגדרתו בחוק.

בסעיף 1 לחוק מוגדר בניין כדלקמן: "כל מבנה, בין שהוא בנוי אבן ובין שהוא בנוי בטון, טיט, ברזל, עץ או כל חומר אחר, לרבות: (1) כל חלק של מבנה כאמור וכל דבר המחובר לו חיבור של קבע; (2) קיר, סוללת עפר, גדר וכיוצא באלה הגודרים או תוחמים או המיועדים לגדור או לתחום שטח כולל או חלל".

נקודת המוצא של הדיון הפרשני היא בלשון החוק. לשיטת הוועדה, יש לפרש את החוק בפירוש רחב וגמיש ולא בפירוש צר ונוקשה, וכוונת המחוקק היא להחיל את החוק גם "במצבי ביניים", בהם ניתן, למשל, להצביע על אחיזה בקרקע, גם אם אחיזה זו רופפת משהו.

בדיקת עולם המושגים של החוק (כגון: "מגרש", "מסילת ברזל" ועוד) לא מצביעה על כוונה להרחיב את תחולת החוק מעבר ליעדים "מקרקעיניים" במובן הצר של המושג. קשה לאתר בחוק, על פי לשונו, כמו גם על פי תפיסותיו, כוונה להרחיב את תחולתו לעניינים שאינם ענייני מקרקעין מובהקים. אומנם לשון החוק אינה מובילה את הפרשן לתשובה חד-משמעית, אולם מכל מקום, אין בלשון זו כדי לתת אחיזה למגמה פרשנית גמישה ומרחיבה, שתאפשר ביתר-קלות את החלת החוק בנסיבות העניין.

לחוק מספר מטרות הקשורות בתכנון ובנייה: עיצוב ארכיטקטוני, הבטחת בטיחות הבנייה, מטרות אקולוגיות ועוד. הנחת היסוד של המחוקק היא, שראוי להשקיע מאמץ ומשאבים בתכנון הבנייה, בשל העובדה שכל בנייה, מעצם טבעה, משפיעה לטווח ארוך. כל טעות היא בכייה לדורות ועלולה לגרום נזק לשנים רבות. תכליתו של החוק היא למנוע נזקים קבועים, בלתי הפיכים וארוכי טווח. קשה לומר, אם כן, שתכלית זו חלה גם על רפסודה הניתנת לגרירה.

הפסיקה ממנה ניתן להקיש לעניין דנן - זעומה. בפס"ד גולדשטיין (מ(4)59) נקבע - ביחס למבנה טרומי - שהמבחן העיקרי "להקמתו של בניין" הוא מבחן הקביעות. לענייננו, היות שהרפסודה יכולה לשוט בים, ונוכח העובדה שגם המינהל הכיר בה ככלי שיט, הרי קשה להכניסה תחת כנפי החוק. אומנם השופטת מרים בןפורת קבעה בפס"ד זה, כי עקרונית "בניין יכול שיהיה בגדר מיטלטלין". אולם, קובע השופט רון, דברים אלה לא הובהרו ולא הגיעו למיצוי, ולכן אין בהם כדי לשנות את מסקנתו.

פסיקה זו ואחרת אומנם לא קבעה מבחנים חד-משמעיים הניתנים ליישום פשוט בענייננו, אולם היא הציעה שניים או שלושה מבחנים: מבחן הקביעות, מבחן הזמן ומבחן המהות. אומנם מבחנים אלה אינם נותנים תשובה מוחלטת לענייננו, אולם יש בהם כדי להקשות על שיטת הוועדה.

חוק התכנון אינו החוק היחיד במרחב החקיקתי הרלבנטי. נוכח העובדה שמדובר ברפסודה, תקף לעניין גם חוק הספנות (כלי שיט), התש"ך-1960 (להלן: "חוק הספנות"). אין גם חולק, כי המינהל מצוי בתמונה ורואה עצמו מוסמך ליתן הוראות ופיקוח. המינהל לא מצא מקום להתערב ולנקוט הליכים משפטיים כלשהם. יתרה מכך, הוא אישר מתן רישיון שיט, בתנאי שימולאו דרישות ספציפיות.

השאלה שעולה היא, האם במצב בו תחולת חוק הספנות אינה במחלוקת, תיתכן תחולה מצטברת להוראות חוק התכנון. השופט רון נוטה למסקנה, לפיה מקום שבו חל חוק הספנות, מוטב לו לחוק התכנון לזוז הצידה, אם כי נטייה זו אינה חד-משמעית.

כללו של דבר, החוק אינו חוסם את הדרך בפני אף אחת מדרכי הפרשנות האפשריות: ניתן לפרשו בצורה מרחיבה, כך שגם הרפסודה תיכלל בו, אך ניתן גם לפרשו בצורה צרה יותר, לאמור: כל הקמה של דבר שאינו על הקרקע "ממש" ואינו קבוע לגמרי, ראוי שלא להטיל עליו את מגבלות החוק.

ההכרעה הפרשנית הנדרשת אינה יכולה להתבסס רק על פרשנות החוק, בשל העובדה שהדיון אינו מאפשר תשובות חד-משמעיות, אלא גם ובעיקר על עקרונות שבמדיניות פרשנית. וביתר מיקוד: ההכרעה הנחוצה היא, בנסיבות העניין ושעה שאין בחוק תשובה חד-משמעית, האם רפסודה כזו - שמצד אחד הוכרה ככלי שיט ואף יכולה לשוט, אך מן הצד האחר, עיקר תכליתה לשימוש די סטטי, במצב בו הבוכנות ההידראוליות נשענות על קרקע הים - היא בניין כהגדרתו בחוק.

ההכרעה בנסיבות העניין תתבסס על עקרונות חוקתיים: חופש הקניין וחופש העיסוק, המעוגנים כיום בחוקי יסוד. גם הוראות חוק התכנון והבנייה כפופים לעקרונות אלה, ודאי שאין לומר שההוראות יכולות לצמצם את מרחב המחייה של ערכי היסוד מעבר למינימום המתחייב. החברה מייעדת את הרפסודה לצורך עיסקי. על פי עקרונות היסוד, כל דבר חקיקה צריך להתפרש באופן המקדם את חופש העיסוק. כל ספק יתפרש באופן שיאפשר את שמירת חופש העיסוק וחופש הקניין.

חוק התכנון פוגע במודע ובמוצדק בזכויותיו של בעל קניין במקרקעין, אולם אין בכך כדי לקבוע את תחולתו של החוק, מקום שיש ספק אמיתי וממשי אם בכלל התכוון המחוקק לתחולתו במקרה ספציפי.

העולה מהאמור לעיל הוא, כי הדיון הפרשני שהתבסס על בדיקת לשון החוק, תכליתו, חוק הספנות, פסיקה קיימת ועוד, מקשה על מסקנה לפיה יש מקום להחלטת החוק במקרה דנן, אולם המסקנה אינה חד-משמעית. על כן יש לפנות לפרשנות המתבססת על עקרונות חוקתיים, ולפיה כל מקום שיש ספק של ממש בתחולתן של הו ראות שנועדו להגביל את האדם משימוש בקניינו ואת חופש העיסוק שלו - והספק במקרה הנדון הוא ממשי - כי אז יש לפרש הוראות חוק אלה באופן מצמצם. לפיכך, הוראות החוק לא חלות לגבי הרפסודה (באבחנה מהגשר המוביל אליו).

התוצאות הסופיות: צו ההפסקה המינהלי לגבי הרפסודה - בטל.

ב.ש 1003/98 בימ"ש השלום באילת.

השופט: אלכסנדר רון.

בשם המבקשים: עו"ד דורון חכם.

בשם המשיבה: עו"ד אהוד עזורי.«עו"ד רמי שר-ישראל«רפסודה: כלי שיט או בניין?«שיפוצה של רפסודה באילת, שעיקר ייעודה עסקים ובילוי, הופסק בעקבות חוות דעת של מינהל הספנות, לפיה יש לראות ברפסודה מתקן ימי העושה שימוש בקרקע, המחייב היתר בנייה. ביהמ"ש קבע, כי הוראות החוק אינן חדמשמעיות, ולפיכך זכאים בעלי הרפסודה להמשיך בפעולותיה