תשריט והחלטת ועדה - התשריט גובר

מה הדין כאשר קיימת סתירה בין תשריט, שהינו חלק מתוכנית מיתאר, לבין החלטת ועדה מחוזית לתכנון ובנייה, באשר לייעוד של מקרקעין מסויימים? בית המשפט העליון קובע, בדעת רוב, כי יד התשריט על העליונה. מה שקובע הוא התוכנית, שהתשריט הוא חלק ממנה, אשר קיבלה תוקף ואישור ע"י שר הפנים. כל שאר ההחלטות, שלא עוגנו בתוכנית, אין להן עדיפות, כדבר שבשיגרה, על פני התוכנית.

המערערים, יחזקאל נקר ואח' (להלן - "המערערים"), הינם הבעלים של מספר חלקות מקרקעין בתחום העיר הרצליה (להלן - "מקרקעי המערערים").

בשנת 1953 פעלה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בהרצליה (להלן - "הוועדה המקומית"), בשיתוף עם הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז ת"א (להלן - "הוועדה המחוזית"), להכנתה של תוכנית מיתאר לעיר הרצליה. בתוכנית זו נקבע ייעודם של מקרקעי המערערים כ"חצי חקלאי". הוועדה לשמירה על קרקע חקלאית (להלן - הוולק"ח") התנגדה לקיומו של אזור זה שכונה "חצי חקלאי", וביקשה לחלק את הקרקעות באותו איזור בין ייעוד לחקלאות לבין ייעוד למגורים.

* * * הוולק"ח ביקשה, כי מקרקעי המערערים יבואו בגידרי האזור של קרקע חקלאית. הוועדה המחוזית קיבלה את ההמלצה, אך בהחלטתה הכתובה - ומטעמים שלא נתבהרו - ננקבו מספרי החלקות שיהיו קרקע חקלאית, כשמקרקעי המערערים לא היו ביניהם. בסוף ההחלטה נקבע, כי יתר החלקות (שמספריהם לא ננקבו, כאמור לעיל) יהיו אזור מגורים.

בשנת 1961 פירסם שר הפנים הודעה, שנתנה תוקף לתוכנית זו (להלן - "התוכנית הראשונה").

בשנת 1994 פורסמה הודעה בדבר הכנת תוכנית מיתאר מקומית (להלן - "התוכנית השניה"), שבאה לשנות מהתוכנית הראשונה, ושתכליתה לשנות ייעוד מאזור חקלאי לאזור מגורים, לשטח ציבורי פתוח ולאזור לבניין ציבורי. הנחת היסוד להצעת התוכנית השניה היתה, כי ייעודן של חלקות המערערים ייעוד חקלאי הוא.

המערערים פנו לוועדה המקומית בבקשה לתקן את ה"טעות" שנפלה, לטענתם, בתוכנית, בכך שחלקותיהם סווגו כחלקות לייעוד חקלאי. לטענתם, נועדו חלקותיהם למגורים. הוועדה המקומית סירבה לבקשתם. המערערים הגישו תובענה לביהמ"ש המחוזי בת"א, שיצהיר כי מקרקעי המערערים מיועדים לאזור מגורים.

בית המשפט המחוזי (השופט א. גורן) דחה את התובענה. נפסק כי ייעוד מקרקעי המערערים הינו חקלאי.

על פס"ד זה הגישו המערערים ערעור לבית המשפט העליון בהרכב השופטים: ת. אור, מ. חשין, ר. זועבי.

פסק הדין - דעת הרוב - ניתן מפי השופט חשין (עימו הסכים השופט אור).

השופט חשין קובע כי התוכנית העומדת לפרשנות היא התוכנית הראשונה.

לתוכנית שני חלקים: חלק מילולי - התקנון - והתשריט. התקנון הכיל, בעיקרו, הגדרות ועקרונות כלליים, ואילו התשריט - סומנו בו אזורי הייעוד השונים על פי ההגדרות שבתקנון. על פי התשריט, מקרקעי המערערים נופלים באזור חקלאי ואילו חלקה המילולי של התוכנית (התקנון) אינו דן כלל בגבולות האזורים השונים. בעניין זה מפנה התקנון לתשריט.

בתוכנית המתאר גופא אין המערערים יכולים, אם כן, להיאחז לייסוד זכויות כנטען על ידם. טוענים המערערים, כי החלטת הוועדה המחוזית אומצה אל התוכנית כפי שנתקבלה, ולפיה מצויים מקרקעי המערערים באזור מגורים דווקא. ואם תאמר נתגלעה סתירה בין אותה החלטה לבין התשריט, משיבים המערערים, כי בסתירה זו ידה של ההחלטה על העליונה. בית המשפט המחוזי נדרש לסתירה זו וקבע, כי פרשנות תכליתית של המושג "תוכנית" מובילה למסקנה, כי התשריט הוא האלמנט הדומיננטי בתוכנית, והוא גובר על ההחלטות בהתנגדויות.

השופט חשין גם סבור, כי יד התשריט על העליונה, אולם הוא מגיע לתוצאה זו בדרך אחרת. השופט חשין קובע, כי החלטות הוועדה המחוזית - באשר הן - אינן חלק מתוכנית המיתאר, והן אף לא נזכרות בה. אין לאותן החלטות, כשהן לעצמן, תוקף אופרטיבי. ערכן הוא ערך "היסטורי", וניתן להידרש להן אך לצורך פרשנות, כהידרשנו, לעיתים, לגלגוליו של חוק.

המסמכים המחייבים הבלעדים הם אלה שאישר שר הפנים - ואין בלתם. כל שאר מסמכים, החלטות, תשריטים, המלצות ושינויים, נבלעים ומוטמעים - או שאין הם נבלעים ואין הם מוטמעים - בהחלטתו הסופית של השר, בתוכנית שהוא מאשר.

תוכנית מיתאר מקומית הינה "חיקוק", ופירסומה ברשומות הוא הפרסום המחייב. משנתפרסמה תוכנית מיתאר ברשומות, נאחזת בה מיד החזקה הקבועה בסעיף 34 א' לפקודת הראיות, ולפיה דבר שפורסם ברשומות חזקה שנעשה כראוי. הטוען נגד תוכנה של התוכנית, רובץ עליו הנטל להוכיח כי נפל שיבוש בפרסום.

לסתירה של תוכנית מיתאר אין די בכך, שפלוני ינופף בהחלטה סותרת, שנתקבלה תוך כדי הליכי עריכתה של התוכנית.

טעם הדברים פשוט וגלוי: נורמות שיש בהן כדי להשפיע על הכלל, חייבות להתפרסם ברבים, כדי שהכל יוכלו לדעת מה קובע הדין. נורמות אלו חייבות להיות נגישות לפרט ולכלל. לכן, הדין המתפרסם ברבים הוא הדין המחייב, ולא מסמכים שהיחידים והכלל אינם יודעים על קיומם. וזאת לזכור, שיקול דעתו של שר הפנים שיקול דעת רחב הוא, ואין הוא קשור בהחלטות שעושה הוועדה המחוזית.

* * * לכן, קובע השופט חשין, יש לקבוע, כי האמור בתשריט הוא המחייב, קרי, מקרקעי המערערים מיועדים לשימוש חקלאי.

השופט זועבי - בדעת מיעוט - קובע שיש לקבל את הערעור. שכן, יש לקבוע שאי ההתאמה בין התשריט לתקנון הינה אי התאמה יחסית ולא מוחלטת. על כן יש ליישב את התשריט עם התקנון וליצור התאמה ביניהם, על ידי הקביעה שאי הדיוק בתשריט הינו אי דיוק שרטוטי גרידא ולא סתירה מהותית לתקנון.

התוצאה הסופית: הערעור נדחה. נקבע כי מקרקעי המערערים מיועדים לשימוש חקלאי.

ע"א 3213/97, 3375/97.

בית המשפט העליון.

השופטים: ת. אור, מ. חשין, ר. זועבי.

בשם המערערים: עוה"ד א. וירניק, ר. יאראק.

בשם המשיבים: עוה"ד צ. טויסטר, י. בשן.« עו"ד רמי שר-ישראל « תשריט והחלטת ועדה - התשריט גובר