"דירות נופש" - רק להשכרה

בפסק דין שניתן לפני כ-10 ימים יצק נשיא בית המשפט המחוזי בת"א, יצחק גורן, תוכן למונח "דירות נופש" שבתוכניות המיתאר. בית המשפט פסק, כי על דירות כאלה להוות מקום לאירוח תיירים ונופשים מקרב הציבור הרחב לפחות פרק זמן כלשהו במהלך השנה. משמע, כל דירות הנופש חייבות לשמש כחלק ממאגר דירות להשכרה מלונאית. לאור זאת, קבע הנשיא גורן, מכירת "דירות נופש" במתחם המרינה בהרצליה לצרכי מגורים בלבד אינה חוקית. פסק הדין הנסקר להלן עוסק בפרוייקט המרינה בהרצליה, שראשיתו ביוזמה להקמת מעגנה על חוף ימה של הרצליה כמוקד תיירותי ולתועלת כלל הציבור. המרינה נועדה לקום במימונם של גורמים פרטיים בתמורה לזכויות הבנייה שיקבלו במיתחם המרינה. בפועל, נבנו ושווקו במיתחם המרינה, על ידי 11 חברות בנייה שונות, דירות נופש כדירות מגורים בשטחים שונים המגיעים עד למאות מ"ר.

לאור זאת הגישה החברה להגנת הטבע (להלן - "העותרת") עתירה מינהלית לבית המשפט לעניינים מינהליים שליד ביהמ"ש המחוזי בת"א, כנגד: הוועדה המקומית לתכנון ובנייה הרצליה (להלן - "הוועדה המקומית"), הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה מחוז ת"א (להלן - "הוועדה המחוזית"), המועצה הארצית לתכנון ובנייה (להלן - "המועצה"), משרד התיירות ו-11 חברות הבנייה. במסגרת תובענה זו נתבקש ביהמ"ש להצהיר, כי השימוש למגורים במיתחם המרינה אינו חוקי, באשר התוכניות החלות על המקום אוסרות שימוש למטרת מגורים. כן נתבקש ביהמ"ש לקבוע, כי על דירות אלה להתאים לדרישות משרד התיירות לעניין דירות נופש, ולהבטיח כי שיווקן יעמוד בתנאי זה. לבסוף נתבקש ביהמ"ש להצהיר, כי היתרי הבנייה שהוציאה הוועדה המקומית הינם חסרי תוקף, ככל שאינם עולים בקנה אחד עם האמור לעיל.

התובענה נדונה כאמור בפני נשיא ביהמ"ש המחוזי, אורי גורן.

על מיתחם המרינה חלה תוכנית המיתאר הארצית לחופים - תמ"א 13 חוף ים התיכון (להלן - "תמ"א 13"), האוסרת בנייה במרחק של 100 מ' לפחות מקו פני המים.

בשנת 1985 הגישה עיריית הרצליה למועצה הארצית בקשה לשינוי הייעוד משטח חוף רחצה לשטח איזור תיירות ונופש, וכן ביקשה הקלה מאיסור הבנייה עד 100 מ' מקו המים בשטח המיובש, להקמת המרינה.

המועצה אישרה את הקמת המרינה, ואישרה ייעוד של איזור תיירות ונופש כמשמעותו בתמ"א 13. כן אישרה המועצה הקלה מהוראות תמ"א 13 והתירה הקמת בניינים במרחק של פחות מ-100 מ' מקו המים החדש שייווצר לאחר הייבוש.

על פי תוכנית המיתאר המקומית (להלן - "התוכנית המקומית") השימושים שהותרו היו במסגרת איזור לתיירות ונופש.

בשנת 1995 ניתנה החלטה של הוועדה המחוזית בקשר עם ההתנגדויות לתוכנית המפורטת. נקבע, כי יש לתקן את סעיפי התוכנית באופן שבכל מקום שמופיע ייעוד דירות נופש ומלונאות, יופיע מלונאות לסוגיה; מלונות דירות, דירות נופש.

כמו-כן נקבע, כי יאמר בתוכנית, שההיתר שיוצא לכל סוג של מלונות יותאם לדרישות משרד התיירות.

בפועל הוציאה הוועדה המקומית היתרי בנייה לבניית דירות נופש, מבלי לפנות למשרד התיירות להתאמת היתרי הבנייה לדרישותיו.

לטענת העותרת, כל התוכניות החלות על מיתחם המרינה כפופות לתמ"א 13. החלטת המועצה היתה לשנות את ייעודו של המיתחם לאיזור תיירות ונופש כהגדרתו בתמ"א 13.

הגדרה זו כוללת מלונות בדרגות שונות, אך לא דירות מגורים. על כן, טיבה ותכונותיה הפיסיות של "דירות נופש" צריכים איפוא לתאום את מהותה כסוג של מלון. לפיכך, אין להתיר מגורי קבע בדירת נופש, אלא לשים דגש על אלמנט זמניות השימוש ביחידות. כן יש לפעול להגשמת מטרתה של תמ"א 13, שלא לייחד את ההנאה מחוף הים לבעלי ממון, ולהעמיד את היחידות לרשות הציבור.

בנוסף לכך, טוענת העותרת, כל היתר בנייה לכל סוג של מלונאות צריך היה לעלות בקנה אחד עם דרישות משרד התיירות, שבעיקרן מגבילות, באופן משמעותי, את גודלן של דירות הנופש.

לטענת חברות הבנייה, "דירות נופש" במובנן של התוכניות, אינן מוגבלות כלל, בשום צורה שהיא, מבחינת השימוש המותר ו/או מבחינת תכונותיהן הפיסות והפונקציונליות. לטענתן, המשמעות שהעניקו התוכניות למונח "דירות נופש" והמייחד אותן מדירות אחרות, הוא העדרן של תשתיות למגורים בסביבתן. דבר זה יש בו כדי למנוע הפיכתה של המרינה לשכונת מגורים. כלומר, לדידן של חברות הבנייה המאפיין הבולט או היחידי המגדיר "דירות נופש" הוא מיקומן וסביבתן. ומאחר שהדירות במיתחם המרינה מצויות על קו המים ממש, בצמוד לשטחים מסחריים, בקרבה לנוף הים, לשוברי הגלים, לרציפים ולשאר המתקנים הימיים, בצירוף לתנועת המבקרים במרכזים המסחריים, כל אלה יוצרים אווירה ותנאים המתאימים במיוחד לחופש ונופש, על כן נקראות הדירות במרינה "דירות נופש".

בעיקר מבקשות חברות הבנייה להסתמך על כך, שאף לא אחת מן המגבלות שהעותרת מבקשת להשית על דירות הנופש (הגבלת גודל והחובה להעמידן להשכרה לציבור הרחב) לא נכללה בהיתרי הבנייה שהוועדה המקומית הוציאה. לבסוף טוענות חברות הבנייה, כי הפרשנות שהעותרת מבקשת לצקת למונח "דירות נופש" פוגעת פגיעה קשה בזכות הקניין שלהן, ובזכויות הקניין של מי שרכשו כבר דירות במיתחם המרינה.

התוכניות החלות על המרינה אינן כוללות הוראות מפורשות המחייבות את בעלי דירות הנופש לנהוג בהן כיחידות מלונאיות או להעמידן להשכרה לציבור, או מגבילות באופן אחר את זכויות הקניין שלהם בדירותיהם. ועל כן, ומפאת מעמדה של זכות הקניין כזכות יסוד, אין להטיל מגבלות חמורות כאלו על זכות הקניין בדרך הפרשנות. פגיעה שכזו יכולה, לדעתן, להיעשות אך ורק בהוראה מפורשת בתוכניות.

שאר המשיבים בעתירה צירפו את דעתם בשאלת פרשנות המונח "דירות נופש", בהקשרן של התוכניות, לדעתה של העותרת.

מבחינת מעמדן הנורמטיבי - קובע הנשיא גורן - מהוות תוכניות על פי חוק התכנון והבנייה (להלן - "החוק") חקיקת משנה. עם זאת, אין התוכניות השונות זהות במעמדן הנורמטיבי. סימן ח' בפרק ג' לחוק קובע מהו סולם העדיפויות הנורמטיבי של התוכניות. ראשונה ועליונה - תוכנית מיתאר ארצית, וכוחה יפה מכל תוכנית אחרת. אחריה - תוכנית מיתאר מקומית. ולבסוף - תוכנית מפורטת.

כאמור, אוסרת תמ"א 13 על בנייה במרחק של פחות מ-100 מ' מקו המים. על מנת לאפשר את הקמת המרינה אושרה הקלה בעניין זה - הותרה בנייה לצרכי תיירות ונופש בלבד, במרחק של פחות מ-100 מ' מהחוף. שימוש למגורים בתחומי המרינה, על כן, אינו חוקי.

מאחר ואין תוקף להוראה בתוכנית המקומית או המפורטת הסותרת את תמ"א 13, אין אלא לקבוע, כי השימוש למגורים בתחומי המרינה אסור אף לפי תוכניות אלה.

לפיכך, פירושו של המונח "דירות נופש", שהתוכניות עושות בו שימוש, חייב לעלות בקנה אחד עם תוכנה של ההגדרה שבתמ"א 13 ל"איזור תיירות ונופש".

אף במקום שבו החלטות גופי התכנון, בשלבי התכנון השונים, ניתנות לפרשנות בשני אופנים - ואין זה המקרה בענייננו קובע הנשיא גורן - אין מנוס מן המסקנה, כי כל התוכניות כולן אוסרות שימוש למגורים בתחומי המרינה. פרשנות אחרת יהיה בה כדי להביא לבטלות הוראות בתוכניות, בהיותן מנוגדות להוראות תמ"א 13.

על הפרשן להימנע מפירוש המביא לבטלות כאמור. אם על פי כללי הפרשנות המקובלים ניתן לפרש את דבר החקיקה בשני אופנים, יש להעדיף את הפירוש המקיים את דבר החקיקה על פני פרשנות המביאה לבטלותו. חזקה כי גופי התכנון התכוונו לפעול במסגרת תוכנית המיתאר הארצית ולא לחרוג ממנה.

הנשיא גורן לא מקבל את פרשנות חברות הבנייה, לפיה המונח "דירות נופש", שבהחלטת הוועדה המחוזית, מופיע בצד המונח "מלונאות לסוגיה", ומכאן כי המדובר ברשימת שימושים נפרדים ושונים. הנשיא גורן קובע, כי המונחים המופיעים בהמשך ל"מלונאות לסוגיה" ובהם "מלונאות דירות, דירות נופש ובתי נופש" הם פירוט של "מלונאות לסוגיה".

הנשיא גורן אף לא מקבל את עמדת חברות הבנייה, לפיה מהות "דירות הנופש" מתמצית בכך, שמיתחם המרינה נעדר תשתיות שיש בהן כדי לשוות למגורים בדירות הנופש אופי של מגורי קבע (בתי ספר, גני ילדים וכו').

החיים חזקים מכל תוכנית. אם יהפכו דירות הנופש למוכן מגורי קבע, אין ספק כי יימצא לדיירים פתרון בדמות קרבתה של המרינה לשכונת המגורים בהרצליה פיתוח, ואף ייתכן כי בבוא היום עוד תתעורר הדרישה להקים את התשתיות הנחוצות.

משנקבע כי התוכניות מתירות רק הקמת דירות נופש ככל שהן מהוות סוג של מלון, הרי שפועל יוצא מכך הוא, שעל הדירות להוות מקום לאירוח תיירים ונופשים מקרב הציבור הפתוח לפחות לפרק זמן כלשהו ובשנה. על מנת להבטיח שהדבר אכן ייעשה (ולא יהיה תלוי ברצונו של בעל כל דירה ודירה) יש לקבוע, כי כל דירות הנופש חייבות לשמש כחלק ממאגר דירות להשכרה מלונאית. דבר זה חייב לבוא לידי ביטוי בחוזי הרכישה של הדירות. על חברות הבנייה להקפיד, כי חוזי המכירה של דירות הנופש יכללו הוראות מחייבות בדבר הקמת מאגר דירות להשכרה והעמדת דירות הנופש להשכרה מלונאית לפרק זמן מינימלי מידי שנה.

הנשיא גורן לא קובע מהו פרק הזמן המינימלי הראוי, ומשאיר עניין זה, כמו החובה לוודא כי חברות הבנייה ממלאות מכאן ולהבא אחר הוראה זו, על כתפי הוועדה המקומית.

עם זאת, קובע הנשיא גורן, בכל הנוגע למי שכבר רכש דירת נופש טרם פרסום פסה"ד, על הוועדה המקומית לנהוג עימו בגמישות מרבית. זאת, על מנת לצמצם למינימום את הפגיעה הכרוכה בהתערבות בתנאים חוזיים שכבר נכרתו בין הרוכשים לחברות הבנייה. גמישות זו תתבטא, בין השאר, במשך התקופה בה יחוייבו רוכשים אלו להשכיר את דירותיהם מדי שנה.

הסעד הנוסף שנתבקש על ידי העותרת התבטא בהצהרה, כי היתרי הבנייה שהוצאו על ידי הוועדה המקומית ללא תיאום עם משרד התיירות הם חסרי תוקף, ככל שאינם עולים בקנה אחד עם דרישות משרד התיירות, בייחוד בהקשר למגבלה על גודלה המקסימלי של דירת נופש.

אכן, בנותנה היתרי בנייה - מבלי שנעשתה קודם לכן פניה למשרד התיירות כהחלטת הוועדה המחוזית - חרגה הוועדה המקומית מסמכותה. עם זאת, קובע הנשיא גורן, איחרה העותרת את המועד בעניין זה.

אכן, אין בטענת השיהוי שבפי חברות הבנייה כדי למנוע את הדיון בעתירה לגופו של עניין, שכן בית המשפט לעניינים מינהליים אינו מחמיר עם עותרים בכל הנוגע לטענת הסף של שיהוי. ואולם, בעניין ביטול היתרי הבנייה, עומד בפני העותרת מכשול השיהוי, שהרי העתירה הוגשה יותר מ-15 חודשים לאחר מתן ההיתר הראשון. רוב חברות הבנייה כבר נמצאות בעיצומה של הבנייה, וחלקן אף בסיומה. לפיכך, נוטה הכף בעניין זה לטובת של חברות הבנייה ורוכשי הדירות.

לאור זאת, החמיצה העותרת את המועד לתקוף את היתרי הבנייה, ולפיכך לא ניתן להכפיף, בדיעבד, את דירות הנופש, שלגביהן כבר ניתנו היתרי בנייה, לדרישות משרד התיירות, מבחינת גודלן. עם זאת, היתרים שטרם ניתנו יוגבלו לדרישות אלה.

הנשיא גורן אף לא מקבל את טיעוני חברות הבנייה בהקשר לפגיעה בזכות הקניין. שהרי קניינן של חברות הבנייה לא כלל מעולם זכויות שאין הדין מאפשר להקנותן.

התוצאה הסופית: העתירה מתקבלת בחלקה. ניתן צו המצהיר, כי השימוש למגורים בדירות הנופש שבמיתחם המרינה הוא שימוש שאינו חוקי. לפיכך, על בעלי דירות הנופש לצרפן, כעניין שבחובה, למאגר דירות להשכרה, על מנת שתעמודנה לרשות ציבור התיירים המזדמן והציבור הרחב לצרכי אכסון מלונאי, פרק זמן מינימלי מדי שנה. על חוזה הרכישה הנקשרים בין חברות הבנייה לרוכשים לשקף מעתה ואילך חובה זו.

על הוועדה המקומית להוציא בהקדם הנחיות בנוגע לפרק הזמן המינימלי שעל בעלי הדירות להעמידן להשכרה, כשהיא מבחינה, לעניין משך התקופה האמורה, בין דירות שנרכשו לפני פס"ד זה לבין דירות שנרכשו לאחריו.

ע"מ 2038/98.

ביהמ"ש המחוזי בת"א.

בשם העותרת: עוה"ד ר. יאראק, ד. סברנסקי.

בשם חברות הבנייה: עוה"ד י. ארנון, ד. אברבנאל, מ. פרידמן, א. אביצן, ד. רביב ברסון, ל. אבן זהר, ר. כספי, נ. תל-צור.

בשם שאר המשיבים: עוה"ד ר. הר זהב, ל. כץ, ג. בהרב-מיארה.« עו"ד רמי שר-ישראל « "דירות נופש" - רק להשכרה « נשיא ביהמ"ש המחוזי בת"א אורי גורן יצק לראשונה תוכן למונח "דירות נופש שבתמ"א * השופט קבע בעניין המרינה בהרצליה, כי השימוש בפרוייקט למגורים אינו חוקי ועל בעלי דירות הנופש לצרפן למאגר דירות להשכרה לאכסון מלונאי, לפרק זמן מינימלי מדי שנה