צו הריסה מינהלי: מגבלות הזמן לביצוע

לימור ושמעון כהן (להלן: "המערערים") החלו להקים בניין בתחום ירושלים (להלן: "הבניין"). מהנדס שהוסמך ע"י מהנדס הוועדה המקומית לתכנון ובנייה בירושלים (להלן "הוועדה") ביקר באתר הבנייה ביום 30.8.98. בביקור זה גילה המהנדס, כי הוחל בהקמת הבניין ללא היתר, בניגוד לחוק התכנון והבנייה, התשכ"ה - 1965 (להלן "החוק"). הוא ציין עובדה זו בתצהיר, בו גם פירט את העבודה שבוצעה בבניין עד אותו יום, והוסיף, כי הקמת הבניין טרם נסתיימה וכי הבניין לא אוכלס. המהנדס חתם על התצהיר ביום 10.9.98. התצהיר הועבר אל ראש העיריה, אהוד אולמרט, שהוא גם יו"ר הוועדה ("להלן "המשיב"), עם בקשה להוצאת צו הריסה מנהלי לבניין, לפי סעיף 238 א' לחוק.

בדרכה למשיב הגיעה הבקשה ליועץ המשפטי של העירייה, לקבלת חוות דעתו. היועץ המשפטי כתב על גבי הבקשה, כי ניתן מבחינה משפטית ליתן צו הריסה מינהלי, והוסיף את חתימתו ביום 13.9.98. התצהיר הגיע למשיב ביום 23.9.98, והוא הורה על הוצאת צו ההריסה המינהלי בו ביום.

ביום 14.10.98 הגישו המערערים, לבית המשפט לעניינים מקומיים בירושלים, בקשה להורות כי הצו אינו ניתן יותר לביצוע.

המערערים טענו, כי לא ניתן לבצע את צו ההריסה המינהלי, כיוון שעברו יותר מ-30 ימים מ"יום הגשת התצהיר" למשיב, כפי שנקבע בסעיף 238 א'(ט) לחוק. לטענתם, "יום הגשת התצהיר" אינו היום בו הוגש התצהיר בפועל למשיב (23.9.98), אלא היום בו נחתם התצהיר ע"י המהנדס (10.9.98), או, לכל המאוחר, היום בו היועץ המשפטי חתם על חוות דעתו (13.9.98). לטענת המשיב, מניין הימים מתחיל ביום בו התצהיר הוגש לו בפועל, כלומר היום בו התצהיר הגיע אל לשכתו (23.9.98).

בית המשפט לעניינים מקומיים (השופט גרינברגר) קיבל את טענת המערערים. הוא קבע, כי מנין 30 הימים מ"יום הגשת התצהיר" מתחיל מן היום בו המהנדס חתם על התצהיר. כלומר, לא ניתן היה לבצע את צו ההריסה, שנחתם ע"י המהנדס ביום 10.9.98, אלא עד יום 10.10.98. לאחר מכן, פג תוקף הצו.

המשיב הגיש ערעור על החלטה זו לביהמ"ש המחוזי בירושלים. ביהמ"ש המחוזי (השופטים גל, סגל, שידלובסקי-אור) קיבל את הערעור וקבע כי "יום הגשת התצהיר" הוא היום בו תצהיר המהנדס הוגש בפועל ליו"ר הוועדה המקומית.

על פסק הדין של ביהמ"ש המחוזי הגישו המערערים ערעור לביהמ"ש העליון שדן בערעור בהרכב השופטים זמיר, שטרסברג-כהן ואנגלרד. פסק הדין בעליון ניתן מפי השופט זמיר.

"סעיף 238 א' לחוק, ככל שהוא נוגע לערעור זה, קובע כדלקמן:

"(א) הוקם בניין חורג... או הוחל בהקמתו של בניין כאמור, רשאי יושב ראש הוועדה המקומית לצוות בכתב שהבניין... ייהרס... ובלבד שהוגש לו תצהיר חתום ביד מהנדס הוועדה המקומית... המציין כי:

"(1) לפי ידיעתו הוקם הבניין ללא היתר או שהבניין חורג ובמה הוא חורג;

"(2) לפי ידיעתו לא נסתיימה הקמת הבניין או שנסתיימה לא יותר משישים ימים לפני הגשת התצהיר;

"(3) ביום הגשת התצהיר, אין הבניין שלגביו מבוקש הצו מאוכלס או שהוא מאוכלס תקופה שאינה עולה על שלושים ימים;

"(ט) בכפוף לאמור בסעיף קטן (ב)(3) לא יבוצע צו הריסה מינהלי אם חלפו שלושים ימים מיום הגשת התצהיר כאמור בסעיף קטן א'(א)..."

השאלה העיקרית בערעור זה - קובע השופט זמיר - מתמקדת בסעיף קטן 238 א'(ט): כיצד מחשבים את הזמן בו ניתן לבצע צו הריסה מינהלי? כאמור בסעיף קטן זה, לא יבוצע צו הריסה מינהלי אם חלפו 30 ימים מ"יום הגשת התצהיר". מהו יום הגשת התצהיר?

נקודת המוצא היא, שלשון החוק צריכה לקבל את הפירוש הלשוני המקובל. לפי פירוש זה, "יום הגשת התצהיר" ליו"ר הוועדה המקומית הוא היום בו התצהיר הוגש, פשוטו כמשמעו, ליו"ר הוועדה המקומית, ולא היום בו התצהיר נחתם ע"י המהנדס. גם על פי תכלית החוק - קובע השופט זמיר - יש להגיע לתוצאה דומה.

אומנם, יש להתחשב בזכות הקניין של האזרח לצורך פירוש החוק. אולם, כמו כל זכות יסוד, גם זכות הקניין מוגבלת באמצעות דינים והלכות, שנועדו להגן על זכויותיהם של אחרים ולשרת את טובת הציבור. טובת הציבור מחייבת, שבנייה תיעשה רק על פי היתר. כדי למנוע בנייה ללא היתר, ומשלא הועילו לשם כך צווי ההריסה השיפוטיים, לא ראה המחוקק מנוס אלא להקנות סמכות קיצונית של הריסה מינהלית, ולכן חוקק סעיף 238 א' בשנת 1980.

יש להיזהר במתן פירוש לסעיף 238 א' לחוק, שלא לשים את הסמכות להוציא צו הריסה מינהלי בסד, באופן שישבש את האפשרות להילחם ביעילות בבנייה בלתי חוקית. בהתאם לכך, מן הראוי שלא לכרסם בתקופה שנקבעה בחוק לביצוע צו הריסה מינהלי, שהיא 30 יום מיום הגשת התצהיר ליו"ר הוועדה המקומית.

תקופה של 30 ימים לביצוע הצו אינה תקופה ארוכה, בהתחשב בסרבול הטבעי של גוף ציבורי כמו עירייה. לכן, קיצור ניכר של תקופה זאת עלול להוציא את צו ההריסה המינהלי מכלל שימוש, בניגוד לתכלית החוק.

האם מכאן נובע כי בכל מקרה ניתן לבצע את הצו תוך 30 יום מהיום שהוגש ליו"ר הוועדה?

התשובה שלילית. יש חשיבות לשאלה מתי התצהיר הוגש ליו"ר הוועדה. אם התצהיר הוגש באיחור, אפשר שיהיה בכך כד למנוע את הוצאת הצו. מדוע?

סעיף 238 א' קובע מסגרת זמן נוקשה, שכן כוונת הסעיף היא לאפשר הריסה מינהלית של בניינים חדשים בלבד, כלומר בניינים שעודם בבנייה או בניינים שנבנו או אוכלסו זה מקרוב. לפיכך קובע הסעיף הליך של הריסה מינהלית, המורכב משני שלבים מוגבלים בזמן. השלב הראשון (סעיף 238 א'(א)) הוא השלב של הוצאת צו ההריסה; השלב השני (סעיף 238 א'(ט)) הוא השלב של ביצוע הצו.

בשלב הראשון אין יו"ר הוועדה רשאי להוציא צו הריסה, אלא אם הקמת הבניין לא נסתיימה, או שהיא נסתיימה לא יותר מ-60 ימים לפני יום הגשת התצהיר, וכן שהבניין אם אוכלס, אוכלס לא יותר מ-30 ימים לפני יום הגשת התצהיר.

בשלב השני, אם צו ההריסה הוצא בהתאם ללוח הזמנים שבשלב הראשון, ניתן לבצע את הצו, תוך 30 ימים מיום הגשת התצהיר ליו"ר הוועדה. השילוב של שני סעיפם קטנים אלה יוצר את מסגרת הזמן להליך של הריסה מינהלית. אין לבצע צו הריסה מינהלי אלא, לכל המאוחר, תוך תקופה של 90 ימים מיום שנסתיימה הקמת הבניין; או אם הבניין אוכלס, תוך תקופה של שישים ימים מיום אכלוס הבניין.

מה קורה כאשר תצהיר, שנחתם בידי המהנדס, מגיע אל יו"ר הוועדה המקומית רק לאחר מספר ימים? תפקידו של יו"ר הוועדה המקומית היא לברר ולוודא, לפני שהוא מוציא צו הריסה, שהתצהיר הוגש אליו לא יותר משישים ימים מיום שהבנייה נסתיימה ולא יותר משלושים ימים מיום שהבניין אוכלס. גם היועץ המשפטי חייב לברר עניין זה בחוות דעתו.

לעתים יהיה ברור הדבר מתוך התצהיר עצמו, אפילו התצהיר הוגש ליו"ר הוועדה שבועיים או אף יותר, לאחר שנחתם ע"י המהנדס. כך, לדוגמא, כאשר המהנדס מציין בתצהיר, כי הבנייה נמצאת רק בראשיתה, והוא מתאר את מצב הבנייה או כאשר הוא מציין מתי נסתיימה הבנייה או אוכלס הבניין.

אך קיימים גם מקרים בהם יו"ר הוועדה לא יוכל לברר את הדבר מתוך התצהיר. למשל, כאשר עולה מהתצהיר שהבנייה היא בשלב מתקדם, אך התצהיר מוגש לו רק שלושה חודשים לאחר חתימתו. במצב כזה קיים ספק אם הבנייה נסתיימה יותר משישים ימים או אם הבניין אוכלס יותר משלושים ימים לפני יום הגשת התצהיר. לכן, יו"ר הוועדה אינו רשאי להוציא צו הריסה על יסוד התצהיר, ועליו לבקש תצהיר נוסף ועדכני חתום בדי מהנדס.

במקרה שלפנינו, קובע השופט זמיר, לא היה צורך בתצהיר נוסף. שכן, התצהיר נחתם בידי המהנדס ביום 10.9.98, ונאמר בו שביום 30.8.98 הבנייה טרם נסתיימה והבניין טרם אוכלס. מכאן שהיה ברור כי ביום הגשת התצהיר למשיב (23.9.98) לא עברו 60 יום מיום סיום הבנייה או 30 יום מיום אכלוס הבניין.

לכן, רשאי היה המשיב, ראש העיריה, לבצע הצו עד ליום 23.10.98, ובמועד הגשת הבקשה לביהמ"ש לעניינים מקומיים (14.10.98) טרם פג תוקפו.

התוצאה הסופית: הערעור נדחה.

רע"פ 6034/99.

בית המשפט העליון.

השופטים: זמיר, שטרסברג-כהן, אנגלרד.

בשם המערערים: עורך דין גד ויסקינד.

בשם המשיב: עו"ד אלי מלכה.« עו"ד רמי שר-ישראל « צו הריסה מינהלי: מגבלות הזמן לביצוע « "יום הגשת התצהיר" של מהנדס הוועדה המקומית ליו"ר הוועדה איננו יום החתימה על התצהיר אלא יום מסירתו בפועל