השופט אשר גרוניס, מביהמ"ש המחוזי בת"א, בקבלו עתירה של הוועדה המקומית לתכנון
ובנייה "הדרים" נגד ועדת הערר במחוז המרכז, קובע, כי רשויות התכנון רשאיות
לסרב לאשר מתן היתר בנייה - אף אם הבקשה תואמת את דרישות החוק, התקנות והתוכניות
הרלוונטיות - וזאת בשל היעדרן של תשתיות מתאימות במתחם המיועד.
חברת כ.א.ן גולן פרוייקטים 1989 בע"מ - שהיא בעלת הזכויות בנכס, המצוי בהוד
השרון - ביקשה להקים עליו 10 יחידות דיור. אין מחלוקת שהבקשה להיתר בנייה שהגישה
החברה תואמת את התוכניות החלות על הנכס. הנכס הוא חלק ממגרש גדול יותר, שעליו
רשאים היו הבעלים לבנות 64 יחידות דיור. בהסכם בין עיריית הוד השרון לבין בעלי
הנכס התחייבו הבעלים לשלם לעירייה 3 מיליון שקל מקדמה על חשבון היטל השבחה.
העירייה התחייבה לבצע עבודות תשתיות תת-קרקעיות ולדאוג לחיבורן ליחידות הדיור
בתוך שנה מעת שיינתן היתר הבנייה הראשון. כמו-כן סוכם, שבעת הוצאת היתר הבנייה
הראשון, אף אם מדובר ביחידה אחת בלבד מתוך 64 היחידות, ישולמו מלוא אגרות הפיתוח
לגבי כל היחידות, ואגרות אלה ישמשו מקור תקציבי לעבודות הפיתוח.
ביום 1.7.99 החליטה הוועדה המקומית לתכנון ובנייה "הדרים" להוציא היתר בנייה
"בתנאי תיאום עם מהנדס העיר בנושא הפיתוח".
בין החברה לבין ההוועדה העותרת נתגלעה מחלוקת לגבי ההסכם. החברה טוענת, כי
על פי פרשנותו של ההסכם, עליה לשלם את אגרות הפיתוח עבור 64 היחידות ביחס למרכיב
הקרקע בלבד. לעומת זאת, עמדתן של הרשויות היא, שההתחייבות האמורה מתייחסת לא
רק למרכיב הקרקע אלא אף למרכיב הבנייה.
משלא יושבה המחלוקת בין הצדדים ומשלא הוצא היתר בנייה ל-10 יחידות דיור, הגישה
החברה ערר לוועדת הערר מחוז מרכז, וביקשה לצוות על הוועדה המקומית ליתן את
היתרי הבנייה. ועדת הערר החליטה ביום 7.2.00 לקבל את הערר, בנימוק שהמחלוקת,
בכל הנוגע להסכם ולפרשנותו, אין מקומה במוסדות התכנון, וכי ועדה מקומית אינה
רשאית להשתמש בסמכויותיה בהוצאת היתרי בנייה לשם אכיפת הסכמים שנעשו בין היזם
לבין העירייה. נגד החלטת ועדת הערר הגישה הוועדה המקומית עתירה לביהמ"ש המחוזי
בת"א, בשבתו כבית משפט לעניינים מינהליים. העתירה נדונה בפני השופט אשר גרוניס.
במסגרת העתירה חל שינוי מסוים בעמדה של כל אחד מהצדדים. קודם להגשת הערר נסב
עיקר הוויכוח על הפרשנות להסכם. בעתירה עצמה וכן בדיון הסתבר, כי המחלוקת בין
הצדדים שונה במידה מסוימת ממה שהיתה בעבר. נראה שאף על הוועדה המקומית מקובל
היום, שאין היא רשאית לסרב ליתן היתר בנייה מן הטעם שהחברה מפרה, לגירסת העירייה,
את ההסכם שנעשה עם העירייה. לשון אחר, העותרת מקבלת שאין היא רשאית לשקול,
בדונה בבקשה להוצאת היתר בנייה, אם מבקש ההיתר (או גורם אחר הקשור עמו) מפר
הסכם שנכרת עם העירייה. כיצד, אם כן, מנסה הוועדה המקומית להצדיק את הסירוב
להוציא היתר? טענתה היא, כי בנכס ובסביבתו לא בוצעו עבודות פיתוח לצורך ביוב,
ניקוז, רשת מים וכיו"ב.
השופט גרוניס קובע, כי השאלה העיקרית הטעונה הכרעה בעתירה היא: האם ועדה מקומית
רשאית לסרב ליתן היתר, אף שהבקשה תואמת את דרישות הדין - היינו, החוק, התקנות
והתוכניות - מן הטעם, שבמתחם שבו מתוכננת הבנייה לא בוצעו עבודות של פיתוח
תשתית נאותה.
תחילה פונה השופט גרוניס לבחינת השאלה מהן עבודות התשתית והפיתוח המדוברות.
בסעיף 1 לחוק התכנון והבנייה הוגדרו "מתקני תשתית" בזו הלשון: "קווי תשתית
ומתקני חיבור, כהגדרתם בסעיף 274ב'(ג') לפקודת העיריות, וכן כבלי תקשורת, מתקנים
להולכת גז וצינורות להולכת חומרים מסוכנים, כמשמעותם בחוק החומרים המסוכנים,
התשנ"ג - 1993".
פנייה לסעיף הנזכר תגלה, שהמושג "קווי תשתית" מדבר על קווים עיליים או תת-קרקעיים
להולכה של חשמל, בזק, מים, ביוב, נפט גולמי או מוצרי נפט. מכאן, שבדברנו על
תשתית או על פיתוח, הכוונה בעיקר למערכות הובלה או הולכה של מים, ביוב, חשמל
ובזק, למבנה שמבוקש להקימו או מהמבנה למערכת האיסוף הציבורית.
תקנה 16(א') לתקנות התכנון והבנייה (בקשה להיתר, תנאיו ואגרות) קובעת, שוועדה
מקומית רשאית לסרב ליתן היתר או להתנות בו תנאים לגבי עניינים שונים. עיון
ברשימת הנושאים שבתקנה מגלה, ששיקולים הנוגעים לתשתית הם שיקולים שוועדה מקומית
רשאית להתחשב בהם בדונה בבקשה להוצאת היתר. תקנה 16(א')(8) לתקנות מדברת על
"מערכת אוויר, תאורה, ביוב וניקוז, התקנת מעליות, אספקת מים, גז, חשמל, רשת
טלפון, מתקנים לעצירת אשפה וסילוקה ומתקנים לבטיחות אש". ניתן לטעון, שהאמור
בתקנת משנה זו אינו עוסק בתשתית ציבורית שמחוץ למבנה או למגרש המסוים, אלא
אך ורק במתקנים שבמבנה או במגרש המסוים שעליו ייבנה הבניין. השופט גרוניס בדעה,
כי אף אם נקבל את הגישה המצמצמת, הרי שיקולים הנוגעים למצב התשתית הם שיקולים
שהוועדה המקומית רשאית, וייתכן שאף חייבת, לשוקלם בעת שהיא דנה בשאלה אם ליתן
היתר.
תחילה דן השופט גרוניס בשאלה הכללית, אם הרשויות הציבוריות מוסמכות בכלל לסרב
לבקשה להיתר או להתנות תנאים למתן היתר, אף אם הבקשה עומדת בדרישות הדין. אם
נשיב בשלילה, ממילא תינתן תשובה שלילית על השאלה הקונקרטית הנוגעת להתחשבות
במצב התשתית.
השאלה הכללית שהועלתה, התעוררה בפסיקה. גישתו של בית המשפט העליון בנושא השתנתה
במהלך השנים. בעבר נפסק, כי הוועדה המקומית אינה רשאית לסרב ליתן היתר בשל
כך שהבקשה אינה תואמת תוכנית צפויה, שטרם הגיעה לשלב שהחוק מאפשר התחשבות בה.
בפסיקה אחרת נקבע, שהרשויות המוסמכות רשאיות לסרב ליתן היתר, אף אם הבקשה תואמת
מבחינה טכנית את הדרישות שבדין.
אם כך, מבחינה עקרונית יש בכוחה של הרשות המוסמכת - הוועדה המקומית או רשות
הרישוי - לסרב ליתן היתר או להתנות תנאים בטרם יוצא, אף על פי שקיימת התאמה
מלאה בין המבוקש בבקשה לבין הנדרש על פי החוק והתקנות שעל פיו והתוכניות החלות
במקום.
השאלה הבאה שיש לדון בה היא: מהם השיקולים שהרשות רשאית לשוקלם בבואה לסרב
לבקשה או להתנות תנאים במצב דברים זה, קרי, כאשר קיימת התאמה בין המבוקש לבין
הדרישות שבדין.
ברור, שאין בסמכותה של אחת מן הרשויות הנזכרות להתנות מתן היתר בנייה בתשלום
שאין לו בסיס בדין. כמו-כן, לא ניתן לקבוע, כי היתר בנייה יוצא רק לאחר שתופקד
ערבות להבטחת מילוי התנאים שבהיתר, שכן אין הסמכה מפורשת להתנות תנאי כאמור.
עתה עלינו לבחון את הסוגיה, אם ועדה מקומית או רשות רישוי רשאיות לסרב ליתן
היתר לאור מצב התשתיות במתחם או באזור שבו מתוכננת הבנייה שלגביה מבוקש ההיתר.
כדי להכריע בשאלה האחרונה נתאר מצב היפותטי כדלקמן:
על שטח מסוים, המשתרע על עשרות דונמים, חלה תוכנית שהתירה שימוש חקלאי בלבד,
ובפועל אכן היו בשטח חממות לגידול פרחים. נניח כי הרשות המוסמכת אישרה תוכנית
חדשה, שעל פיה ייהפך השימוש לשימוש למגורים. נניח עוד, כי בעלים של המגרש בתחום
התוכנית, או יזם הפועל בשיתוף פעולה עם הבעלים, עותר לוועדה המקומית ומבקש
להקים בניין, הוא בניין המגורים הראשון לפי התוכנית החדשה. אלא שבתחום התוכנית
אין תשתית נאותה. במילים אחרות, אין צנרת מים המאפשרת הולכת מים לבניין שייבנה,
אין מערכת ביוב שמאפשרת ניקוז הביוב מן הבניין שייבנה למערכת האיסוף הציבורית,
אין קווי חשמל שמגיעים לבניין ואין תשתית של קווי טלפון.
דומה, שהצגת המצב ההיפותטי האמור מחייבת תשובה אחת ויחידה, והיא, שהרשות המוסמכת
אמנם רשאית להתחשב במצב התשתית באזור שבקרבת הבניין שעתיד להיבנות, בין שמדובר
בוועדה המקומית ובין שברשות הרישוי עסקינן, ועל רשויות ציבוריות אלה ליתן משקל
נאות לאינטרסים של רוכשים פוטנציאליים. על כן, על הרשויות להתחשב באפשרות שרוכשי
יחידות דיור ימצאו את עצמם במצב שלא יוכלו להתגורר בדירות, בשל מצב התשתית
עם השלמת הבנייה. האם יעלה על הדעת שהרשות הציבורית תתעלם ממצב צפוי, שבו יושלם
בניין המגורים, אך לא תהא בו תשתית מתאימה למערכות מים וביוב, חשמל, טלפון
וכיו"ב?!
השופט גרוניס קובע, אם כן, שמבחינה עקרונית רשאית הוועדה המקומית, או רשות
הרישוי, לשקול שיקולים הנוגעים למצב התשתית בקרבת המבנה שמבוקש להקימו.
אמנם ייתכן, שמוסדות התכנון יקבעו במפורש בתוכנית, כי לא יינתנו היתרי בנייה
כל עוד לא בוצעו עבודות תשתית בתחום התוכנית או במתחם הרלוונטי. אולם, השופט
גרוניס קובע, שאף אם אין הוראה מעין זו כלולה בתוכנית, הרי הוועדה המקומית
רשאית לשקול את השיקול האמור בעת שהיא דנה בבקשה למתן היתר בנייה.
השופט גרוניס ער לכך, שמסקנה זו עלולה להביא לפגיעה בזכות הקניין של בעלי הקרקע,
וזאת הגם שהבקשה להיתר עומדת בדרישות החוק, התקנות והתוכניות. אמת, הכרה בסמכותן
של הרשויות לסרב ליתן היתר במצב דברים כאמור טומנת בחובה סכנה מסוימת, בשל
האפשרות שייעשה שימוש לרעה בסמכות האמורה. חרף זאת נראה, שאין מנוס מלהכיר
בכך שהוועדה המקומית, או רשות הרישוי, רשאית לשקול את השיקול האמור בגדר חובתה
להתחשב בטובת הציבור, ובמקרה זה - בטובתם של הרוכשים בכוח.
כמובן, אין לדרוש כי במתחם הרלוונטי תהיה תשתית מלאה ושלמה, כאשר מדובר ביחידות
הדיור הראשונות הנבנות במקום. כך, למשל, צפוי כי לא תהיינה דרכים סלולות במקום
בעת שתושלם הבנייה, אך נתון זה לא יצדיק סירוב ליתן היתר. לעומת זאת, היעדרן
של מערכות מים וביוב יוביל לדחיית הבקשה להיתר.
התוצאה הסופית: העתירה מתקבלת. החלטתה של ועדת הערר למתן היתר בנייה מתבטלת.
העניין הוחזר לוועדה המקומית לבחון את השאלה, אם התשתית הקיימת ואם זו הצפויה
בתום הקמתן של יחידות הדיור, תאפשר לדיירי המקום תנאי מגורים ומחיה נאותים.
עת"מ 1032/00.
בית המשפט לעניינים מינהליים בת"א.
השופט א' גרוניס.
בשם הוועדה המקומית: עוה"ד י' ברוש, י' כץ.
בשם ועדת הערר: עוה"ד ד' גון יחיא.
בשם החברה: עוה"ד א' אורנשטיין, ס' אליאס.
כתבות
ני"ע
