שתי ערכאות חשובות הוקמו לאחרונה: בית המשפט לענייני משפחה ובית המשפט לעניינים מינהליים. הקמתן של שתי ערכאות אלה לא באה לשנות את המשפט המהותי. אולם סדרי דין משפיעים השפעה מכרעת על יישומו של הדין המהותי, כפי שאכן קורה בבית המשפט לעניינים מינהליים, הוא "הבג"צ הקטן", שעוד נכונו לו הרחבת סמכויות עם אישור הצעת החוק בדבר בית המשפט המינהלי.
בית המשפט לעניינים מינהליים, שסמכויותיו פורטו בסעיפים 255א'-255ו' לחוק התכנון והבנייה, על פי התיקון מס' 43 לחוק זה משנת תשנ"ה, כבר הוכיח כי הביקורת על מוסדות התכנון היא הרבה יותר חמורה והדוקה כיום לעומת המצב ששרר קודם לכן, כאשר הביקורת היתה בידי בג"צ בלבד. כיום יש שורה של אפיקים דיוניים בענייני תכנון ובניה. נמנה כמה מהם.
ראשית, הדרך המסורתית, המוכרת כ"תקיפה עקיפה", כאשר חוקיותו של היתר הבנייה נבחנה במסגרת הליך אחר כלשהו, למשל תיק פלילי על בניה ללא היתר, אף כי בידי הבונה מסמך הנחזה להיות היתר, אלא שהוא סותר, למשל, תוכניות בנין ערים - ועל כן אינו חוקי. דוגמה אחרת: תביעה של פלוני נגד שכנו הבונה על פי היתר, והועלתה טענה כי ההיתר הוצא שלא כדין, וכדומה.
הדרך הבג"צית לתקיפת החלטות של רשויות התכנון הצטמצמה מאוד. בהקשר זה מופנית תשומת הלב לבג"צ 4381/97, שנדון בהרכב מורחב של חמישה שופטים: דוד מייזלוק ואח' נגד הוועדה המקומית פתח תקוה ואח', מיום 11.12.97. הפסק מצביע על העניינים שעדיין נותרו בשיפוטו הבלעדי של בג"צ.
במקרים מסויימים נותרה הדרך כפי שהיתה מקודם, למשל הליכי ערעור הקשורים לסעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, ובהקשר זה מופנית תשומת הלב לפסק דינו של סגן הנשיא אורי גורן בעתירה מינהלית 23/97 מיום 21.1.97, אותה סקרנו במדור זה ביום 28.1.97.
במקרים מסויימים עדיין ניתן לבקש פסק דין הצהרתי במסגרת המרצת פתיחה, אולם דרך המלך כיום היא בית המשפט המינהלי והדיון בו מתקיים ע"פ תקנות סדרי דין שהותקנו בשנת 1996.
כמו בבג"צ, לא תמיד תתקיים בבית המשפט המינהלי חקירת עדים. כך היה בעתירה מינהלית 112/97 באישה חברה להשקעות ובניין בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבניה, שנפסק בה, ביום 12.2.98, ע"י השופט נתן עמית. באותו עניין הוצהר על בטלותו של היתר משום שהאגרות שולמו בשיקים דחויים של עו"ד אייל גרצברג, אשר לא נפרעו. עמית פסק כי עורך הדין היה שלוחו של הבונה ולכן יש לראות את אי כיבוד השיקים כמחדל של מבקש ההיתר. משכך בדין בוטל ההיתר.
החשוב שבפסקי הדין בתחום התכנון והבנייה שניתנו ע"י השופט המחוזי נתן עמית הוא ה"פ 1115/96: אירגון הקבלנים נגד עיריית תל-אביב יפו. גם בתיק זה בית המשפט לא שמע ראיות, שהרי השאלה היתה משפטית: זכותה של העירייה לחייב קבלנים לשלב אלמנט אומנותי בפרוייקטים בעלי אופי ציבורי: משרדים, מוסדות וכו'. עמית הצהיר על בטלותה של ההנחיה העירונית ואגב כך עסק בשאלות כגון הסמכות המקבילה, טענת שיהוי, חוסר תום לב ועוד טענות "בג"ציות" שכמדומה חלקן יתקבלו גם בבית המשפט המינהלי.
בהמרצת פתיחה (עמ) 1455/96, פרופ' רנון קצוץ ואח' נגד הוועדה לבנייה למגורים ואחרים דן סגן הנשיא אורי גורן בבקשה להצהיר על בטלות תוכנית והחלטות של הוועדה למגורים (הול"ל). העתירה נתקבלה בחלקה, אגב דיון בסדרי קבלת החלטות בול"ל.
ביום 20.1.98 פסק גורן בעתירה מינהלית 3/97: אסתר אבוטבול ואח' נ' ועדת מחוז מרכז, בנושא חוקיות הקמתן של אנטנות עבור חברת פלאפון. העתירה הוגשה ע"י 85 תושבי העיר ובפסק דין ארוך ומנומק נסקרה הסוגיה לאורכה ולרוחבה.
חשוב במיוחד הוא פסק דינו של גורן בנושא מרתפים. השאלה מהו מרתף ומה הם תנאי ההיתר להקמתו נדונה בעתירה מינהלית 2049/96 חזי לזינגר נגד ועדת הערר המחוזית. הפסק ניתן ביום 21.1.98 והעותר זכה בדינו. לא כל שסומן כמרתף בבקשה להיתר הוא אכן מרתף.
נושא השיהוי בהגשת עתירה מינהלית ונושאים נוספים דיוניים ומהותיים נדונו ע"י סגן הנשיא גורן בעתירה מינהלית 807/96 הרטבי ואח' נ' שר הפנים. פסק זה חשוב משום שיש בו דיון ממצה גם בנושא שלבי התכנון. אגב, ההתייחסות לטענת שיהוי היא שונה אצל גורן ואצל עמית, כמשתמע מפסק דינו של עמית בעניין האלמנט האומנותי, שהזכרנו לעיל.
נזכיר גם את פסק דינו של גורן בעתירה מינהלית 1850/96 שלמה אברהמי ואחרים כנגד הוועדה המקומית רחובות ואחרים, העוסק בסוגיית חידוש היתר, אי הוצאת היתר, פקיעת היתר וכיוצא באלה. אף סוגיה זו טרם נדונה במיצוי כה רב וקיומו של בית משפט לעניינים מינהליים הוא אשר איפשר הכרעה שיפוטית בעניין זה כרבים זולתו - אשר עומס העבודה של בג"צ לא איפשר עד כה את הדיון המורחב בהם.
אחרי שהזכרנו כמה פסקי דין "מינהליים", נסקור גישה של שני שופטים בנושאי מועדים ושיהוי בפרט.
נתחיל בכך שעל פי תקנה 3 נקל לבעל עניין להחמיץ מועד. תקנה 3 קובעת כך:
"3. עתירה תוגש בהקדם האפשרי בנסיבות העניין ולא יאוחר מתום ארבעים וחמישה ימים מהיום שבו קיבל העותר הודעה על ההחלטה נושא העתירה או מיום שנעשה לה פרסום כדין, או מיום היווצר עילת העתירה, לפי המוקדם".
לפי שנאמר יום "היווצר עילת העתירה" ולפי שהוסף לפי המועד המוקדם מכל אלה המנויים בתקנה, הרי תחולת מנין המועדים מאפשרת מקרים רבים שבהם מירוץ הזמן התחיל ואף הסתיים לפני שבעל העניין היה מודע לכך. העילה שנולדה ומועד הגשת התובענה באו לקיצם לפני שבכלל הגיעו לידיעתו של המעוניין. נציג תחילה את עמדתו של השופט נתן עמית.
טענות המשיבות בקשר לה"פ 1115/96 היו, שמאחר שתחילת פעילותם של בתי-המשפט המחוזיים כבתי-משפט מינהליים היתה החל מיום 1.3.96, ואילו בקשת העותרים בה"פ 1115/96 הוגשה ביום 23.6.96 שעה שעילת התביעה שלהן, עפ"י תאריכי הדרישה, היו אפילו כמה שנים לפני כן; ואילו בקשת העותרת בה"פ 1648/96 (שנדונה יחד עימה) הוגשה ביום 19.3.96, שעה שעיהיא במידה מסויימת דרסטית, אך אין לראותה בשום פנים כהוראה הקובעת תקופת התיישנות מהותית לזכויות הנוגעים בדבר, אלא כזרז להגשת עתירות בהקדם האפשרי על מנת למנוע מצב שלא ניתן יהיה להשיבו לקדמותו.
לגישתו, לגבי עניינים שעילת התביעה לגביהם נולדה לאחר ה-1.3.96, לא יכולה להיות כל מחלוקת שיש לנהוג בהם עפ"י תקנות סדר הדין הנ"ל.
באשר לטענת השיהוי - בהתחשב בנסיבות העניין שנדון בפני עמית והמגעים והמו"מ שהיה עם נציגי המשיבות, היה במקרה זה שיהוי (ראה: בג"צ 170/87 דוד אסולין ואח' נגד ראש עיריית קרית גת, פ"ד מ"ב (1) 678; בג"צ 849/92 שמן תעשיות בע"מ נגד מינהלת מרכז ההשקעות, פ"ד מ"ז(2) 702).
עמית התייחס לתקנה 19(ב) לתקנות סדרי הדין בעתירות תכנון ובניה הקובעת: "19(ב). לבקשת בעל דין, רשאי בית המשפט או הרשם להאריך כל מועד הקבוע בתקנות אלה, אם הראה המבקש סיבה סבירה לעשות כן".
לא בכדי נקט מתקין התקנות בלשון "סיבה סבירה" כטעם להארכת מועד, ולא נקט לדוגמא בנוסח הקבוע בתקנה 528 לתקנות סדר הדין האזרחי תשמ"ד-1984, שיש צורך ב"טעמים מיוחדים" כנימוק להארכת מועד שנקבע בחיקוק. משום שלהבדיל ממועדים בתקנות סדר הדין, במקרה כזה מדובר בכל זאת בכעין "תקופת התיישנות" להגשת עתירה, כשהתקופה היא מאוד מאוד קצרה, וזאת למרות שהיא יכולה להיות נוגעת לזכויות מאוד מהותיות ונכבדות, ולעניינים מאוד מסובכים.
משום כך, לאור דברים אלה, בהתחשב בכך שמדובר בחוק חדש שהשלכותיו טרם עוכלו ע"י הציבור, ובהתחשב בעותרים הרבים, והמגעים שהתארכו ביניהם לבין הרשות, ע"מ לנסות ולמצוא פתרון, וגם משום חשיבות העניין, וצדקתו, היה בעניינו מקום להאריך את המועד עד לתאריך הגשת העתירות בפועל.
היוצא איפוא כי עמית רואה את המועדים שבתקנות כמועדים קשוחים אלא ניתנים להארכה. אך מתן הארכה אינו דבר מובן מאליו. לא כך סבר גורן, בחוות דעתו בפרשת הרטבי נגד שר הפנים, הוא הדגיש כי גדר סמכותו של בית הדין לעניינים מינהליים הינה כאמור בסעיף 255ג לחוק התכנון והבנייה, תשכ"ה-1965 הקובע:
"בית המשפט לעניינים מינהליים ידון בעתירות בענייני תכנון ובנייה כאמור, בהתאם לעילות, הסמכויות והסעדים לפיהם דן בית המשפט העליון בשבתו כבית משפט גבוה לצדק".
לפיכך, כמו לבית המשפט הגבוה לצדק כך גם לבית המשפט לעניינים מינהליים סמכות שבשיקול דעת שלא ליתן את הסעד המבוקש משום שהעותר השתהה יתר על המידה בהגשת העתירה. בכפוף לנסיבות המקרה (בג"צ 453/84 איתורית שירותי תקשורת בע"מ ואח' נ' שר התקשורת ואח' פ"ד לח(4) 617).
לבית המשפט גם מוקנית סמכות ליתן את הסעד המבוקש אף אם חלף המועד הנקוב בתקנה 3 דלעיל. בשקלו האם לעשות כן יבחן בית המשפט את כל נסיבות העניין, ולפיהן יחליט האם לדון בעתירה לגופה או לא. בין יתר השיקולים יבחן בית המשפט האם ישנו שיהוי בהגשת העתירה, האם נפגע מישהו באופן מהותי מהזמן שחלף עד להגשת העתירה (בג"צ 4077/92 אבישר ואח' נ' שר הפנים ואח' פ"ד מז(2) 837. בעמ' 842). האם יש טעם להגשת העתירה לאחר יותר מ-45 הימים האמורים בתקנה ועוד.
תקנה 3 הקובעת מסגרת של 45 יום להגשת העתירה מגבילה את הרשויות על ידי כך שהיא מאפשרת לפלוני להגיש העתירה תוך 45 יום, ובאה ליתן לרשויות אפשרות לפעול בלא חשש לאחר חלוף 45 הימים. אך במקרה בו לא הוכח כי נעשה דבר מהותי למימוש התכנית בזמן הקצר ביותר שבין המועד של חלוף ה-45 יום לבין מועד הגשת העתירה, איני סבור כי יש ממש בטענת השיהוי שנטענה על ידי המשיבים.
גורן ראה לנכון להוסיף כי המשיבים הפנו בטיעונם לבג"צ 2977/92 יונה משיח נ' הוועדה המחוזית לתכנון (תק-דין עליון כרך 93(2) 806) שם נתקבלה טענת שיהוי על ידי בית המשפט. אך אין המקרה שבפניו כמקרה ההוא, שם מאז הודעת דחיית ההתנגדות ועד לעתירה עברו כמעט שנתיים, בעוד במקרה הנדון בפניו עברו כתשעה חודשים. שם אחת הטענות לקבלת טענת השיהוי היתה כי הוועדה המקומית כבר החלה להיערך לביצוע התוכנית. בעוד שבמקרה הנדון לא הובאה שום ראיה שמשהו נעשה לקידום התוכנית.
ואחרון, אך לא פחות בחשיבותו, שם פעלו הרשויות עצמן בזריזות רבה בהרבה ביחס לרשויות התכנון בעניין זה. לדוגמה, שם עברו כשנתיים וחצי מאז הפקדת התוכנית ועד לאישורה, בעוד בנדון עברו חלפו להן כמעט 5 שנים מאז ההודעה על הפקדת התוכנית עד להחלטת הוועדה להשלמת תכניות ליתן תוקף לתכנית. כאשר המשיבים עצמם פעלו בעצלתיים הדבר יילקח בחשבון בשיקולי בית המשפט האם לקבל טענת שיהוי שהם עצמם מעלים כנגד העותרים.
אכן השאלה אם 45 יום - הניתנים אמנם להארכה כאשר מועד מירוץ מניינם אינו עולה בקנה אחד עם שורת ההגיון והסבירות הוא מועד חד כתער, בחוות דעתו של עמית או מועד גמיש, כבחוות דעתו של גורן - אפשר שעוד תוכרע בידי בית המשפט העליון היושב בערכאות ערעור על פסקי דין של המינהלי או יתכן גם כי מחוקק המשנה יתעשת ויעמיד תקנה על הגיונה וסבירותה.
כל הזכויות שמורות לחברת רת"ק בע"מ פקס: 03-7523311 הנענית לפניות בהקשר לכתבות, פסקים נסקרים ותקליטונים של פסיקה חודשית.
תגובות, הערות: mkeshet@ibm.net
לתשומת לבכם: מערכת גלובס חותרת לשיח מגוון, ענייני ומכבד בהתאם ל
קוד האתי
המופיע
בדו"ח האמון
לפיו אנו פועלים. ביטויי אלימות, גזענות, הסתה או כל שיח בלתי הולם אחר מסוננים בצורה
אוטומטית ולא יפורסמו באתר.
כתבות
ני"ע
