היתר בנייה לתחנת טרנספורמציה רדיו אע"פ שתוכנית חדשה הגדירה ייעדים אחרים

תחום סמכותו של בית משפט לעניינים מינהליים מוגבל כיום לענייני תיכנון ובנייה. בקרוב יתרחב תחום סמכותו, בהתאם להצעת חוק שעומדת להתאשר. סגן הנשיא בבית המשפט המחוזי בתל-אביב, השופט אורי גורן, הוא השופט לעניינים מינהליים שליד בית המשפט המחוזי בתל-אביב. בפניו הוגשה עתירה מינהלית על ידי העותרים, ה"ה פיאלקוב והדסי (עו"ד וחניש), כנגד המשיבים, הוועדה המקומית לתיכנון ובנייה "שרונים" (עו"ד מילר), חברת החשמל לישראל בע"מ (עו"ד קהת) והמועצה המקומית תל מונד (עו"ד לכנר). בעתירה המינהלית (88/97) נתבקש בית המשפט להורות, כי היתר הבנייה שניתן על ידי הוועדה למבנה בשטח של 45 מ"ר, המשמש את חברת החשמל - בטל מעיקרו, מכיוון שהוא מנוגד לתוכנית המיתאר באיזור, על פי הטענה. העותרים הם בעליה של חלקה בתחום השיפוט של המשיבה 3, תל מונד. האיזור בו מצוייה החלקה יועד בעבר לצרכים חקלאיים. בתחילת שנות ה-90 הוועדה יזמה תוכנית לשינוי ייעוד השטח למגורים ולשטחי ציבור. הוכנה תוכנית מיתאר, היא "התוכנית המקורית". אישורה פורסם בילקוט הפירסומים. שינויים בתוכנית המקורית אושרו במסגרת "התוכנית החדשה". תוכנית זו היא תוכנית לאיחוד וחלוקה חדשה בהסכמת הבעלים (פרק ג' סימן ז' לחוק התיכנון והבנייה, התשכ"ה-1965). המחלוקת בעתירה התמקדה בשאלה, האם בדין הוקמה תחנת הטרנספורמציה במגרש ציבורי, הסמוך למגרשם של העותרים. העותרים טענו, כי הקמת תחנת הטרנספורמציה במגרש, המוגדר כ"מגרש ציבורי פתוח", מנוגדת להוראות התוכנית החדשה. כמו כן נקבע בתוכנית החדשה, כי תכלית השטח הציבורי הפתוח הינה: "גינון, ספסלי ישיבה, תאורת רחוב, מיתקנים למשחקים ומקלטים ציבוריים". בנוסף, נקבע בתוכנית: "שטח ציבורי פתוח - תיאסר כל בנייה, להוציא מקלט ציבורי". מאידך גיסא, טוענות המשיבות, כי תחנת הטרנספורמציה הוקמה כדין. לשיטתן, ההסמכה המפורשת לכך מצוייה בהוראות התוכנית המקורית, בה יש פרק נפרד הדן באיזור ציבורי, וכך נכתב בתוכנית המקורית: "השימושים המותרים באיזור הציבורי יהיו כדלקמן: מבני חינוך, דת, תרבות, מינהל מקומי, מוסדות קהילתיים, שירותי רווחה, בריאות, ספורט, מיתקנים הנדסיים, מקלטים..." לאור זאת, לדעת המשיבות, גוברת הוראת התוכנית המקורית לעניין מיתקנים הנדסיים על הוראות התוכנית החדשה. לחילופין טוענות המשיבות, כי גם מתוקף התוכנית החדשה, יש להן סמכות לבנות את מבנה הטרנספורמציה. בסעיף "פיתוח" נכתב: "יש להגיש תוכנית פיתוח בשטחים הציבוריים והפרטיים, אשר תכלול את מערכת הדרכים (כולל מדרכות), תיעול ורשתות, ביוב ומים, לכל שטח התוכנית עד לחיבור כל מגרש וכל יחידה למערכות האמורות וכן תאורת דרכים, תוכניות פיתוח יכללו גם את מערכות החשמל והטלפון וטל"כ שתאפשר חיבור יחידות הבנייה אליהן. המועצה תבצע את הפיתוח לגבי המערכות שלה. התשתיות תהיינה תת-קרקעיות". לטענתן, מבנה הטרנספורמציה מצוי בגדר עבודות הפיתוח. כנגד, טענו העותרים, כי ההוראות הפרטניות שבתוכנית החדשה גוברות על הוראות התוכנית המקורית. העותרים טענו, כי הוראות התוכנית המקורית שונו בתוכנית החדשה. כמו כן טענו, שאף התוכנית המקורית מתייחסת לתוכניות חדשות, שיבואו בעקבותיה, וקובעת כי הוראות מאוחרות יגברו. עוד טענו העותרים, כי אין נפקות להוראות התוכנית המקורית לעניין איזור ציבורי, וזאת מכיוון שהתוכנית החדשה קבעה במפורש הגדרות חדשות לשטחים הציבוריים, כגון שטח לבנייה ציבורית ושטח ציבורי פתוח, ולכן הגדרת "איזור ציבורי" בתוכנית המקורית אינה תקפה עוד. מטענותיהם משתמע, כי גם אם יינתן תוקף להוראות הפרק הדן באיזור ציבורי בתוכנית המקורית, הרי שלאור ההבחנה הקיימת בתוכנית החדשה, בין שטח ציבורי פתוח לבין שטח לבנייה ציבורית, מבנה טרנספורמציה יכול להיבנות רק על השטח לבנייה ציבורית ולא על השטח הציבורי הפתוח. ומכיוון שהמגרש הנדון מוגדר כאיזור ציבורי פתוח, הבנייה עליו אסורה. התעוררה השאלה, האם לאור האמור בתוכניות המיתאר, מוסמכות היו המשיבות להוציא היתר בנייה להקמת מבנה טרנספורמציה, על חלקה המוגדרת כאיזור ציבורי פתוח. העותרים טענו, כי תכלית התוכנית החדשה ברורה ומפורטת, ולכן לא ניתן להוסיף עליה יותר ממה שנכתב בה במפורש. לפיכך, יש לכבד את ההוראה הקובעת, כי בשטח ציבורי פתוח תיאסר כל בנייה, למעט מקלט ציבורי. סגן הנשיא גורן דחה את הנמקת המשיבות, שהתוכנית החדשה מקנה להן סמכות לבנות מבנה טרנספורמציה. מדובר במבנה, אין מדובר בעמוד או במערכת תיעול תת-קרקעית. בבג"צ 3301/90 זקן נ' הוועדה המחוזית לתיכנון ולבנייה ירושלים פ"ד מו(4) 675 נקבע, כי הקמת קיר אינה יכולה לחסות תחת הגדרת "עבודות פיתוח". קל וחומר, אין מבנה תחנת הטרנספורמציה מצוי בגדר עבודות פיתוח. נפסק, כי צדקו העותרים בטענתם, כי התוכנית החדשה מפורטת יותר, אך לא ניתן ללמוד כי הפירוט המצוי בה שולל את הוראות התוכנית המקורית שלגביהן אין בפירוט ממש. אם להיצמד למילות התוכנית החדשה, הרי שבשטח ציבורי פתוח ניתן לבנות רק גינות, ספסלים, תאורה, מיתקני משחקים ומקלטים ציבוריים. פירוש שכזה חוטא למטרת מתכנני התוכניות. כלום לא חפצים המתכננים בבניית מדרכות, גדרות, פסלים סביבתיים, בהצבת מיכלי אשפה מסוגים שונים וכו'? לדעת גורן, דרך הפירוש הנכונה היא שילוב הוראות התוכנית המקורית בתוכנית החדשה, כל עוד אין סתירה ביניהן. לאור זאת, היעדר הוראה בתוכנית החדשה לגבי מיתקנים הנדסיים בכלל ותחנת טרנספורמציה בפרט, אינו יכול למנוע הקמת מבנים שכאלה. הקמתם של מבני טרנספורמציה הינה כורח. לא ניתן לספק חשמל בלי מבנים שכאלה, ולכן פרשנות העותרים אינה נכונה. המתכננים גילו דעתם, כי הבסיס לתוכנית החדשה הינה התוכנית המקורית. לפיכך, המתכננים לא קבעו בתוכנית החדשה כל הוראה אשר מסדירה את הקמתם של מיתקנים הנדסיים כלשהם. היעדר הוראה אינו מלמד על ביטול, אלא מוכיח כי הוראת התוכנית המקורית תקפה ומשתלבת בהוראות התוכנית החדשה. מכל מקום, זוהי מסקנתו של גורן בנסיבות מקרה מיוחד זה, על פי מסמכי התוכניות השונות. כן נפסק, כי ניתן להקיש מהאמור בבג"צ 1636/92 העמותה לשמירת איכות החיים והסביבה נ' הוועדה המחוזית לתיכנון ובנייה, מחוז תל-אביב (פ"ד מז(5) 573), כי אף במקום בו פג תוקף הוראת ביצוע התוכנית, לא ייתכן קיומו של ואקום תיכנוני, ולפיכך, לא תבוטל התוכנית. בדומה לכך, גם בנדון, אין ספק כי לא ניתן להקים יישוב ללא תחנת טרנספורמציה. לפיכך, מקום בו בתוכנית החדשה אין התייחסות להקמת תחנת טרנספורמציה, הרי תחול הוראת התוכנית המקורית, אם לא מכוח הסמכה מפורשת (הקיימת במקרה זה), ההוראה תחול מכוח היקש וזאת על מנת למנוע שיתוק וקיפאון תיכנוני. על אף ההפרדה הקיימת בתוכנית החדשה בין שטח ציבורי פתוח לבין שטח לבנייה ציבורית, אין לשלול את תוקף הוראות התוכנית המקורית לעניין האיזור הציבורי, בעניינים בהם לא דנה התוכנית החדשה, כגון הקמת מבנים הנדסיים ותחנת הטרנספורמציה. פרשנות דווקנית כדוגמת פרשנות העותרים אינה ראויה. הפירוש הנכון נובע מהקשר הדברים ומתכליתם, שהרי יש לפרש כל מסמך וכל נוסח בדרך אשר מגשימה את מטרת המחוקק (ע"א 674/85 אליהו חברה לביטוח נ' זק, פ"ד מג(1) 356, 364). לאור זאת, נפסק כי אין לקבל את הפירוש הדווקני של העותרים, לפיו הגדרת איזור ציבורי בתוכנית המקורית נסוגה מלפני ההגדרות בתוכנית החדשה. לא נתקבלה גם טענת העותרים, כי ניתן להקים מבנה זה בשטח ציבורי אחר. בית משפט לא יחליף את שיקול דעתו של מוסד התיכנון בשיקול דעתו. לעניין זה התייחס השופט ברק בבג"צ 389/80 דפי זהב בע"מ נ' רשות השידור ואח', פ"ד לה(1) 421, 443, וכך כתב: "... חופש הבחירה המינהלי פועל במיתחם הסבירות. בתחום זה יתערב בית המשפט ולא יחליף את שיקול הדעת המינהלי בשיקול דעתו..." מטעמים אלה ושורה של טעמים נוספים נפסק, כי ההיתר הוצא כדין. הרושם הוא, שבית משפט לעניינים מינהליים נכון לבדוק ביתר עמקות עניינים עובדתיים המתחברים בפניו בהשוואה לבית המשפט הגבוה לצדק. חשוב לציין, כי בית המשפט לעניינים מינהליים מעמיד את מעשי הרשויות והחלטותיהן על סבירותם, ואינו מוכן להשתית את החלטותיו על פירוש דווקני של חיקוקים, גם אם מנסח החיקוק - במקרה זה תקנות בניין ערים - לא דייק בלשונו.