הזכות להגיש התנגדות גם למי שאין לו זכויות

בית המשפט לעניינים מינהליים פועל זה כשנתיים, ולא מעט סוגיות, הקשורות בתיפקודו ובסמכויותיו, טרם נתבררו. רק ערעורים בודדים הגיעו לשערו של בית המשפט העליון. באחד החשובים שבהם פסק השופט תאודור אור ביום 19.5.1998, טובה שטרסברג-כהן ויצחק אנגלרד הסכימו. בית המשפט לעניינים מינהליים, שליד בית המשפט המחוזי בת"א, דחה על הסף עתירה, אך בעליון נתהפכה הקערה ונתקבל ערעורם של העותרים-המערערים: ועד האמנים יפו העתיקה, ולצדו עשרה אמנים, אדריכלים ואחרים, שיוצגו ע"י עו"ד אריה וירניק. הוועדה המקומית לתיכנון ולבנייה תל אביב היתה המשיבה הראשונה והיא יוצגה ע"י עורכת הדין שרי אורן, היועצת המשפטית של הוועדה המקומית. שלושה גורמים פרטים היו משיבים נוספים והופיעו מטעמם עוה"ד פרוכטמן, רחמני ומשה ליפקה: ערעור אזרחי 2962/97. בפסק דינו של אור נבחנו שורה של סוגיות, בעיקרן פרוצדורליות, כגון אי צירוף כל הצדדים הנחוצים, סעד חלופי ואחרים. תאודור אור התעכב בהרחבה בסוגיית השיהוי בהגשת העתירה והגיש סקירה נרחבת בנושא השיהוי בכלל. אולם נראה כי החשובה מבחינת הסוגיות האופייניות לבית המשפט לעניינים מינהליים היא שאלת "המעמד בדין". לשון אחר: מי רשאי להגיש עתירה לבית משפט לעניינים מינהליים. כיום בג"צ פותח שעריו גם בפני מי שאין לו "מעמד". מה קורה בעניינים המינהליים? טענת המערערים בעניין זה היתה כי נשוא העתירה הוא "מעשה או מחדל שיש לו השפעה ישירה עליהם". על פי הנטען, המערערים הם "בעלי נכסים המתגוררים ביפו העתיקה". מדובר בפרוייקטים מאסיביים, אשר אמורים להיות מוקמים סמוך לבתיהם. נוכח היקפם של הפרוייקטים, טענו המערערים, כי הם עלולים לשנות "לחלוטין את אופי הסביבה", בשל הוספת "מבנה מסיבי לנוף גבעת יפו העתיקה". המערערים טענו, איפוא, בעתירתם כי קמה להם זכות עמידה נוכח קיומו של "אינטרס פרטי לשמירה על ערך רכושם ואיכות חייהם". על רקע כל אלה, טענו המערערים, כי אם היתה רשות התיכנון פועלת כחוק, ומקדמת את הפרוייקטים נשוא העתירה של תכנית מפורטת, היה בידם להגיש התנגדות לפי סעיף 100 לחוק התיכנון והבנייה, ולזכות ביומם בפני רשות התיכנון המוסכמת. פעולת הרשות שללה מהם זכות זו, ומכאן זכות עמידתם. אכן זכות העמידה הנטענת נשענת על טענה בדבר פגיעה בזכות העותרים על פי חוק התיכנון והבנייה להגיש התנגדות לתכנית, הקבועה בהוראת סעיף 100 לחוק התיכנון והבנייה. ברגיל, טענה לפגיעה שלא כדין בזכות זו על ידי הרשות השלטונית מקנה זכות עמידה לפנות לערכאות בהליך נגד הרשות השלטונית (בג"צ 527/74 ח'לף נ' הוועדה המקומית לתיכנון ולבנייה מחוז הצפון, פ"ד כט(2) 319). כפי שציין השופט ברנזון באותו עניין הגשת עתירה היא הדרך היחידה בה ניתן "...להביא למצב שבו יוכלו לממש את זכותם להגיש לרשות המוסמכת התנגדות לתכנית, להופיע בפניה ולנסות לשכנעה נגד עצם קבלת התכנית או לפחות לתקנה ולשנותה". ביסוד גישה זו עומדת ההכרה בחשיבותו של מוסד ההתנגדות. ההתנגדות היא המכשיר באמצעותו ניתנת לאזרח זכות טיעון בפני הרשות עובר לפגיעה בו בגדריה של תכנית. בהקשר זה, תכליתה המרכזית של זכות זו היא "... לעשות צדק עם בני אדם שהאינטרס שלהם עשוי להיפגע מההחלטה" (דברי השופט ברק בע"פ 768/80 ש' שפירא ושות', חברה קבלנית בע"מ נ' מדינת ישראל, פ"ד לו ((1) 337, 364). אכן תוכניות נועדו לקדם לא רק נושאים פיזיים, כי אם גם "מטרות חברתיות, כלכליות, אסתטיות ואקולוגיות" (דברי השופט טירקל בבג"צ 440/80 מ' טייג ושות' בע"מ נ' הוועדה המחוזית לתכנון ובנייה, פ"ד לו (3) 91,85): אך לצד תועלת כלל חברתית זו, פוטנציאל הפגיעה של תכניות בפרטים הוא רב. לא פעם, הגשמתן של מטרות כלל חברתיות רצויות על ידי השלטון, עלול להסב פגיעה קשה לפרטים החיים במעגל ההשפעה של פעולות אלה. זכות ההתנגדות מאפשרת לאותם פרטים לנקוט פעולה אקטיבית כדי למנוע פגיעה בלתי נחוצה בהם או להקטינה. היא משפרת גם את תהליכי קבלת ההחלטות התכנוניות בדרך של שיתוף האזרחים הנפגעים מהן. מבחינה זו, מאפשר מכשיר ההתנגדות "לחדד ולגבש, בדרך של יצירת 'סכסוך' בין גורמים מעוניינים שונים, את עיקר הבעייתיות, באופן שהגוף המחליט יוכל לראות את הבעיה על השלכותיה השונות ובכך, להגיע להחלטה ראויה ומאוזנת" (דברי השופט ברק בע"פ שפירא הנ"ל, בעמוד 364). ניתן לסכם, כי מדובר ב"...זכות דיונית חשובה מאוד, שיש לשמור עליה מכל משמר" (דברי השופט ויתקון בעניין ח'לף הנ"ל, בעמוד 328). התוצאה היא, כי טענה המלמדת לכאורה על שלילה שלא כדין של זכות זו מצדיקה הכרה במעמדו בדין של הטוען. במקרה הנדון, הטעים השופט אור, לא היה די בטענה לפגיעה בזכות הטיעון לפי סעיף 100 לחוק התיכנון והבנייה כדי להקנות למערערים מעמד בדין. הטעם לכך הוא, שהמחלוקת בין הצדדים מתפרשת גם על השאלה האם למערערים זכות להגיש התנגדות. הוראת סעיף 100 אינה מאפשרת לכל מאן דהוא להתנגד. נקבע בה חוג מוגדר של תובעים בכוח אשר המחוקק סבר כי ראוי להעניק להם מעמד להעלות טענות נגד תכניות. העיקרון שנקבע בהוראה זו הוא, כי רק מי שהוא בבחינת "מעוניין בקרקע, הרואה עצמו נפגע" מתכנית מתאר או תכנית מפורטת, זכאי להגיש התנגדות לתכנית לרשות התכנון המוסמכת. על מנת שתתקבל טענתם כי קם להם מעמד הנובע מן הפגיעה בזכותם לפי הוראה זו, על המערערים להראות כי הוראה זו אמנם מקנה להם את הזכות הנטענת. לפיכך, לצורך ההכרעה בעניין הנדון לא היה צורך בדיון ממצה בשאלת פירושה של הוראה זו. מן הפסיקה העוסקת בנושא זה עולה המסקנה, כי סעיף 100 לחוק התיכנון והבנייה מכיר בזכותם של המערערים להגיש התנגדות לתכניות אשר עניינן פרוייקטים מן הסוג בו מדובר בענייננו. הפסיקה כרכה את הדיון בהוראה זו עם הדיון בעקרונות הכלליים של זכות העמידה. בדומה לגישה הכללית ביחס לזכות עמידה, הגישה ביחס להוראת סעיף 100 היא כי לשם רכישת מעמד, די שהעותר יראה על פגיעה באינטרס, ואין הוא חייב להראות על פגיעה בזכות חוקית. הזכות להגיש התנגדות בוודאי עומדת למי שיש לו זכויות קניין במקרקעין נשוא התוכנית. אך מעגל "המעוניינים במקרקעין", עשוי להיות רחב יותר. המעוניין במקרקעין אשר רואה את עצמו נפגע, עשוי להיות בעל זכויות במקרקעין אשר מצויים מחוץ לתחום התכנית (ע"א 603/88 וארון נ' הוועדה המקומית לתיכנון ולבנייה, פ"ד לג(3) 409). מעגל הנפגעים בכח עשוי לכלול, בנסיבות מסויימות, גם את מי שאין לו זכויות כלשהן במקרקעין המושפעים מן התוכנית, וכל מעמדו להתנגד בא לו מכח זיקה בעלת אופי אישי שלו לתכנית - למשל, מהנדס או אדריכל שנטל חלק בהכנתה של תכנית (הנשיא שמגר בבג"צ 511/80 גליא נ' הוועדה המחוזית לתיכנון ובנייה פ"ד לה(4)477, 481). בעניינים קרובים יותר למקרה הנדון, עולה מן הפסיקה גישה הנוטה להכיר בזכותם של בעלי נכסים המצויים בסמוך למקום התכנית, ואשר התכנית המוצעת עלולה לגרום פגיעה בהם - בין פגיעה בנוף, בין מטרדים שונים של רעש ולכלוך, ובין פגיעות אחרות ביכולת להפיק הנאה מרכושם. ברוח זו, הבחין בית המשפט בעניין פרנש היל הוטל קורפוריישן, בין "נפגעים", חסרי מעמד - למשל, נציג של הסתדרות הסטודנטים, הטוען ביחס לתכנית הנוגעת לאוניברסיטה בה הוא לומד - לבין "נפגעים" בעלי מעמד, כמו אדם המתגורר סמוך למקום התכנית וחלון ביתו פונה אליה, או תושבי כפר אשר מבקשים לסלול דרך מהירה, שתעבור בתוך הכפר. על רקע זה, אין זה מפתיע כי לא התגלעה מחלוקת בדבר זכותם של דיירים ומעוניינים בקרקע באזור קטמון בירושלים להתנגד לתכנית בדבר הקמתו או הרחבתו של מגרש כדורגל בעל כ-14,000 מקומות ישיבה בשכונה (בג"צ 701/81 מלאך נ' יושב ראש הוועדה המחוזית לתיכנון ולבנייה, ירושלים, פ"ד לו(3)1). אכן, פוטנציאל הפגיעה של תכנית כזו ביושביה של שכונה הוא ברור וגלוי. על פי אמות המידה האמורות עומדת זכות ההתנגדות למערערים המתגוררים באזור יפו העתיקה. מקום מגוריהם של לפחות חלק מן העותרים מצוי בסמוך למקום בו יבוצעו הפרוייקטים שהעותרים מתנגדים להקמתם. מדובר בשכנות צמודה ומובהקת. האזור הוא ייחודי מבחינת הנוף. מדובר באזור קטן וצפוף. המעברים בין הסמטאות הצרות קשים. מקומות החניה מועטים. מתיאור זה עולה, כי הקמת פרוייקטים משמעותיים במקום האמור עשויה להשפיע באופן ממשי על רווחתם של המערערים. יש לומר, על כן, כי הם בבחינת מעוניינים בקרקע לעניין הוראת סעיף 100. על כן, המערערים הראו כי יש להם מעמד בדין. נוכח מסקנה זו, השופט אור לא ראה צורך לדון בשאלה האם ומתי אינטרס של שימור הסביבה עשוי להקים מעמד למי שמבקש להגיש עתירה מינהלית. שאלה כזו היתה עשויה להתעורר אם היה מדובר, בעתירה של אדם מן הציבור הרחב, אשר עותר לבית משפט בניסיון להגן על ערכי טבע, נוף או סביבה כלל ארציים. אך לא זה המצב. מדובר בעתירה של קבוצת אנשים, המתגוררים בסמיכות משמעותית למקום נשוא התכנית. נוכח אופיו של המקום והיקפן הניכר של התכניות, עליהם לא היתה מחלוקת, יש לכאורה יסוד לטענת העותרים האינדיבידואליים לאפשרות כי ייפגעו אם הבנייה המתוכננת תבוצע. במצב דברים זה, הוחלט כי יש להכיר במעמד שלהם להביא את עתירתם בפני בית המשפט. לפיכך מטעם זה ומטעמיו הנוספים בנושאים שהזכרנו נתקבל הערעור ועתירת המערערים תישמע לגופה. פסק דינו של אור אינו מהווה, איפוא, אישור וגושפנקא לקיומו של "עותר ציבורי" בבית המשפט לעניינים מינהליים. ואכן הוא מזכיר בפסק דינו, כי כל הצדדים להליך שנתקיים בפניו, שותפים היו להנחה כי על כל העותרים היה להראות שיש להם מעמד להגיש את העתירה. אבל בשולי דבריו של תאודור אור, כמו גם המסקנה המתבקשת מהמאמר של אורי גורן וא. בירנהק "בית המשפט לעניינים מינהליים" (משפט וממשל, כרך ד' עמ' 243) והמגמה להחיל על ה"בג"צ הקטן", הוא בית המשפט לעניינים מינהליים, את עקרונות הבג"צ בהא הידיעה - יש להניח וגם לקוות כי מעמדו של העותר הציבורי גם בפני בית המשפט לעניינים מינהליים כמו שהוכר בבית המשפט הגבוה לצדק. לטעמנו ראוי ליתן מעמד ל"עותר ציבורי" גם בהתנגדויות הגורמות לבירור ולהתדיינות בבית המשפט לעניינים מינהליים. (כל הזכויות שמורות לחברת רת"ק בע"מ טלפון: 03-7523310, פקס: 03-7523311 הנענית לפניות בהקשר לכתבות ופסקים נסקרים). תגובות, הערות: mkeshet@ibm.ne