כל המרבה שטחים הרי זה מושבח?

בשנים האחרונות עושות ועדות מקומיות לתכנון ולבנייה שימוש נרחב, על פי שיקול דעתן היצירתי, בהוראות המעבר של תקנות התכנון והבנייה (חישוב שטחים ואחוזי בנייה בתוכניות ובהיתרים) התשנ"ב-1992. הוראות מעבר אלו קבועות בסעיף 13 לתקנות האמורות. השימוש התכוף בהוראות מעבר בנושאי תכנון ובנייה שונים הוא כורח הנגזר על ועדות מקומיות ועל יזמים כתוצאה ממבנה הטלאים בעל התפרים הגסים, אשר הותירה אחריה חקיקת הבזק של שנות ה-90 בנושאי תכנון ובנייה.

על פי סעיף (13)ב' לתקנות חישוב שטחים, הרי שלגבי תוכניות שהופקדו או אושרו לפני תחילתן של התקנות, ואשר לא נקבעה בהן החלוקה המחויבת בין שטחי שירות לשטחים עיקריים, אותה מחדשות התקנות, יראו את השטחים המותרים על פי התוכנית לבנייה כשטחים עיקריים בלבד, ומליאת הוועדה המקומית לתכנון ובנייה (ולא ועדת המשנה!) תהא מוסמכת להוסיף על השטחים המפורטים בתוכנית שטחי שירות.

הוראת מעבר זו נתנה בידי הוועדות המקומיות, אשר רובן פועלות על פי תוכניות היסטוריות, את הכוח להוסיף למבקש לבנות לפי תוכניות אלו שטחים נוספים, מלבד אלה הקבועים בתוכנית. השאלה היא: האם רשאיות הוועדות המקומיות המאשרות תוספות אלו לגבות בגינן היטל השבחה?

ככל הידוע לי, ניתנו בשנים האחרונות שני פסקי דין בלבד המתייחסים במישרין לשאלה זו. שניהם ניתנו בערכאה נמוכה, ולדעתי הם לוקים בטעויות בסיסיות בפרשנות חוק התכנון והבנייה (בש"א 1378/98 חברת אודר - אחזקת מניות וניהול בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ולבנייה כפר סבא, וע"ש 29/97 סמפלסט בע"מ נ' הוועדה המקומית -עיריית קרית גת).

מסקנתם של שני בתי המשפט היא, כי קם חיוב היטל השבחה בגין תוספת שטחי השירות, תוצאה שכל ועדה מקומית היתה ששה עליה. דא עקא, ששניהם עושים זאת תוך פרשנות מוטעה של חוק התכנון והבנייה, ובעיקר של התוספת השלישית לו. בית משפט השלום בכפר סבא מדלג, למשל, בפסק דינו לצורך התוצאה על הגדרת "השבחה" שבתוספת השלישית, הכוללת רק "עליית שוויים של מקרקעין עקב אישור תוכנית, מתן הקלה או התרת שימוש חורג". בהתאם להגדרה זו, לכאורה, אין תוספת שטחי השירות על פי התקנות בגדר "השבחה" כלל, למרות שהיזם נהנה למעשה מתוספת שטחים משמעותית.

בפועל, יש ועדות מקומיות הפותרות מצב דברים בעייתי זה על ידי שהן מאשרות את תוספת השטחים לפי התקנות בדרך של הקלה לפי סעיף 147 לחוק התכנון והבנייה, ובתנאים המפורטים בסעיף 149 לחוק - היינו פרסום וקבלת התנגדויות. אישור בדרך של הקלה מכניס את תוספת שטחי השירות בהגדרת "השבחה" שבתוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, ומקים חיוב בהיטל השבחה.

פתרון זה ננקט על ידי הוועדות משום שכרוכה בו גם מעלה תכנונית-מינהלית החורגת מההיבט המיסויי הצר של החיוב בהיטל ההשבחה. תוספת שטחי השירות על פי התקנות משמעותה לעתים תוספת של עשרות אחוזי בנייה למבנה מעבר לקבוע בתוכניות ומבלי שניתנה לבעלי המקרקעין הגובלים כל הזדמנות להתנגד לכך, שהרי אפשר להתנגד רק להקלה או לתוכנית.

זהו מצב בלתי נסבל מבחינת עקרונות התכנון והבנייה והמינהל התקין. הטענה היא, כי מדיניות היוצרת זיקה בין הסמכות על פי התקנות להוסיף שטחי שירות לבין הליך תקין מבחינה תכנונית כמו הקלה, הכולל אפשרות להתנגד, ראויה יותר מבחינה מינהלית ותכנונית, אף שהיא דורשת גם יישוב קשיים משפטיים שאין להתעלם מהם.

מדיניות זו יוצרת הן "השבחה" מינהלית של ההליך התכנוני בדרך של פרסומו ומתן אפשרות להתנגד לו, והן "השבחה" פיסקלית במובן התוספת השלישית לחוק התכנון והבנייה, שבעקבותיה קם חיוב היטל השבחה על תוספת השטחים שנהנה ממנה היזם.

הכותב הוא יועץ ראש עיריית בני ברק לענייני תכנון ובנייה, וחבר ועדת תכנון ובנייה ומשפט מוניציפלי של לשכת עורכי הדין.