גורף, נוגס, מסורבל, בלתי אכיף

בשנים האחרונות נבנו לאורך חוף הים התיכון, על אף המגבלות שמטיל חוק התכנון והבנייה ותוכניות המתאר הארציות על בנייה ברצועת החוף, מספר מבנים המעוררים מחלוקת חריפה בקרב הציבור. המדובר במגדלי חוף הכרמל בחיפה, המרינה בהרצליה ועוד.

בתגובה לכך, הגישו 32 חברי כנסת הצעת חוק פרטית בשם "חופי הים התיכון", החל על רצועה שרוחבה 1,000 מטר לפחות - 500 מטר בים ו-500 מטר ביבשה, שמטרתה: לקבוע הוראות ונהלים לפיתוח, ניהול ושימור הסביבה שמשני צידי קו המגע בין הים התיכון וחלקה היבשתי של מדינת ישראל; לספק הגנה ולקבוע עקרונות בנוגע לפיתוח ושימוש בחוף הים התיכון שבתחום מדינת ישראל.

המוטו של מגישי הצעת החוק הוא, שמוסדות התכנון לא השכילו להבטיח שימוש מושכל אופטימלי בחופי הים התיכון, ועל כן באה הצעת חוק זו, שהיא חוק עוקף חוק תכנון ובנייה ותוכנית מתאר ארצית, במגמה למנוע כל שימוש ברצועת החוף אלא באישור השר לאיכות הסביבה.

ראוי להדגיש, כי הצעת חוק חופי הים התיכון יורדת לפרטים תכנוניים רבים, ובהם: קביעת מרחק מקו המים המותר לבנייה; תסקירי השפעה על הסביבה; יעודי קרקע ועוד קביעות שהינן בסמכות מוסדות התכנון, על פי ההיררכיה הקבועה בחוק התכנון והבנייה. ההצעה שבפנינו עוקפת למעשה את המועצה הארצית לתכנון ובנייה, ומתעלמת מתוכניות מיתאר ארציות. המדובר, בעיקר, בתכנית המיתאר הארצית לחופים תמ"א 13, הקובעת הסדרים מנוגדים לאלה המוצעים בהצעת החוק וכן לתמ"א 35 שעדיין לא אושרה.

רוחב אחיד של רצועת החוף - ההוראה העיקרית בהצעת החוק המעוררת את עיקר הביקורת היא הוראת סעיף 2, הקובעת את התחולה הטריטוריאלית של החוק, ולפיה מדובר ברצועה יבשתית ברוחב 500 מטר לפחות, המוגדרת כ"רצועה הגובלת בקו המים העליון מכיוון היבשה, עליה מוחל חוק זה".

המדובר, כאמור ברצועת חוף הכוללת איזורים הבנויים בצפיפות בערים קיימות. באיזורים אלה, כוונת הצעת החוק, להקפיא ולמעשה לאסור כמעט לחלוטין כל פעולות של פיתוח ושל תכנון ובנייה.

רצועת ההקפאה גוזלת לעתים שליש מהעיר, באיזורים מבונים בצפיפות רבה, שבהם קיימת פעילות אורבנית תוססת שלא ניתן להקפיא אותה. כדי להמחיש את השפעת החוק על ערי החוף, הכין מנהל מקרקעי ישראל צילומי אוויר של כל רצועת החוף, ובהם תחם בקו אדום את תחום 500 המטרים הנ"ל. בתצלומי אוויר אלו רואים בבירור כיצד תנגוס הצעת חוק זו בערי החוף הקיימות.

איסור גורף על עבודות פיתוח - המנגנון המוצע בהצעת החוק קובע, כי ברצועת החוף ישנם איסורים מוחלטים על עבודות פיתוח. השר לאיכות הסביבה הוא היחיד היכול לאשר, בתנאים מסוימים, ביצוע עבודות כאלה. על שולחן השר יצטברו עשרות אלפי בקשות, החל מהרחבת דירה ועד לבניית מתקן להתפלת מי ים. צריך יהיה להקים מנגנון פקידותי מיוחד לבדוק את הבקשות ולהגיש המלצות לשר. מדובר במנגנון מסורבל ומיותר, שבהעדר קריטריונים ברורים וחד משמעיים יגדיל את הביורוקרטיה והערפול הכרוכים במתן אישורים.

החוק אינו בר אכיפה - הצעת חוק זו ניסתה לתפוס מרובה, אך תוצאותיה יהיו הפוכות לכוונת יוזמיה. אם יתקבל חוק זה הוא לא יהיה בר אכיפה, מכיוון שהוא מקפיא פעילות אורבנית קיימת ותוססת בערי החוף, ללא הצדקה עניינית.

הוראות החוק הגורפות הינן בחינת גזירה שאין הציבור יכול לעמוד בה, לכן לא רק שהוא לא ייאכף בתחומי הערים, הוא גם לא יאכף באזורי החוף הפנויים שאינם מבונים בצפיפות.

לא בכדי מתנגדים לחוק רוב משרדי הממשלה וכל המוסדות הקשורים לתכנון ובנייה. המדובר בין השאר במשרדי המשפטים, הפנים, הביטחון, התיירות, התחבורה, רשות הנמלים והרכבות, מינהל מקרקעי ישראל, לשכת המהנדסים האדריכלים והאקדמאים, פורום ערי החוף, המרכז לשלטון מקומי ועוד. יש לציין כי המשרד לאיכות הסביבה מכין, מטעמו, הצעת חוק אחרת.

בעיית היעדר האכיפה - עמדת מציעי החוק היא, שעיגון האיסור לבנייה בחופי הים התיכון, בחקיקה ראשית, ירתיע עבריינים פוטנציאליים. עמדה זו מתעלמת מהמציאות הישראלית, לפיה שורש הבעיה אינו היעדר הסדרים סטטוטוריים והוראות ענשיות. הבעיה היא אי אכיפת ההוראות האלה.

גישי הצעת החוק זיהו את הסימפטומים, אך לא הצליחו לאבחן את המחלה שהביאה לשימוש לא מושכל ברצועת החוף - חולשת האכיפה ולא היעדר חוקים.

בתי המשפט בארץ נדרשו בשנים האחרונות לנושא של הכרסום בחופי הים בדרך של אישור תוכניות לבנייה בניגוד להוראות תוכנית המיתאר הארצית לחופים, תמ"א 13. הכוונה בעיקר לפרויקטים של מגדלי חוף הכרמל בחיפה והמרינה בהרצליה. ראוי להדגיש, כי מדובר בשימושים האסורים עפ"י תמ"א 13, שנפסלו על ידי בתי המשפט, וכי הכללים וההליכים המשפטיים המתייחסים להיתרים ולאיסורים בחופי הים ברורים וידועים וכתובים שחור על גבי לבן בתמ"א 13 ובפסקי דין.

ועדת תכנון נוספת - עפ"י ההצעה תוקם ועדת תכנון חדשה נוספת - "הוועדה למי החופין והחוף". עפ"י המוצע, לא תקודם כל תוכנית ולא יינתן כל היתר בנייה ללא אישור אותה הוועדה. הוועדה תמנה 15 חברים, כשלמעלה ממחציתם ממונים מטעם נציגי המשרד לאיכות הסביבה ו/או גופים ירוקים אחרים.

בנוסף לחוסר האיזון הנ"ל בהרכב הוועדה החדשה המוצעת, יש לזכור כי ועדות התכנון, האמונות על ביצוע החוק, הן בעלות ראייה רחבה הכוללת את כל האספקטים הנדרשים. הוועדות החדשות תשקולנה רק שיקול אחד - השיקול הסביבתי, אשר לעתים עלול לגרום לעיוותים חמורים של השימוש והפיתוח של הקרקע. התוצאה תהיה שיתוק מוחלט של כל הפיתוח והשימוש בקרקע.

סירבול הליכי התכנון והבנייה - מיותר להדגיש כי המגמה כיום הינה לייעל את הליכי התכנון והבנייה ולא לסרבל אותם. לצורך כך הוקמו, עפ"י החלטת הממשלה, מספר ועדות האמורות להציע כיצד לזרז את הליכי הבנייה ולקצץ בביורוקרטיה הנוהגת כיום. ההצעה שבפנינו סותרת לחלוטין מגמה זו, וכל תכליתה - להקפיא הליכי תכנון ובנייה.

העדר מנגנון לפיצויים - ראוי להדגיש, כי אין בהצעה מנגנון להסדר תשלום פיצויים לבעלי זכויות קנייניות, שייפגעו כתוצאה ממנה.

הצעת החוק אינה מאוזנת. היא קובעת רק פגיעה בקניין ואיסורים לבנות, אך אין בה כל מנגנון לתשלום פיצויים. אם תתקבל, תגרום, במקרה הטוב לשיתוק כמעט מוחלט ולקריסת האפשרות לקדם פיתוח הבנייה באיזורים נרחבים ביותר של ערי החוף. במקרה הגרוע החוק לא יאכף בתחומי הערים, וכתוצאה מכך הוא לא יאכף גם באותם אזורים בהם הוא ניתן לאכיפה. מסיבה זו חייבים כל הגורמים הקשורים לנשוא הצעת החוק (משרדי הממשלה ופורום ערי החוף, ארגוני הירוקים וכו') לפעול יחד, במטרה להגיע להצעת חוק מאוזנת, שתבטיח שימוש מושכל בחופי היום התיכון, מבלי לגרום להקפאת הפעילות האורבנית בערי החוף ומבלי להרוס כלי תכנון קיימים, לטובת כלי תכנון שעוד לא נולד ולא ידוע מה יכולת האכיפה של המוסדות שיקומו מכוחו של חוק זה.

במסגרת מאמצים אלו יש לזרז את הליכי אישורה של תמ"א 13 הקובעת הוראות חדשות גם לגבי איסור הבנייה בחופים. יש לפעול לקביעת אבחנה בין איזורים עירוניים, איזורים כפריים ואיזורים פתוחים, ולהחלת קריטריונים שונים בכל אחד מהם. רצוי לפצל את הצעת החוק, לסיים החקיקה של החלק הראשון של הצעת החוק המדבר על חשיבות שימור החופים, ולהוציא את כל ההוראות התכנוניות הרבות ממסגרת תחולת החוק.

הכותב הוא יו"ר ועדת תכנון ובנייה בהתאחדות הקבלנים.