המונח "תעשייה" ותכלית התוכנית

יכין חברה חקלאית בע"מ ועץ ניר בע"מ (להלן: החברות) חכרו ממינהל מקרקעי ישראל (להלן: המינהל) קרקע בצומת הדרים בשרון (להלן: המקרקעין). החברות הגישו לוועדה המקומית לתכנון ובנייה חוף השרון (להלן: הוועדה המקומית) בקשה להקמת מבנה, שתואר כמבנה לתעשייה עתירת ידע, בשטח כולל של כ-58 אלף מ"ר. הוועדה המקומית הוציאה היתר בנייה כמבוקש, בכפוף למילוי תנאים מסוימים (המבנה היה מיועד לשימוש חברת סאיטקס). על החלטה זו הגישה החברה להגנת הטבע (להלן: העותרת) עתירה מינהלית לביהמ"ש המחוזי בת"א, שנידונה בפני השופט גרוניס.

טענתה העיקרית של העותרת נגד ההחלטה בדבר הוצאת היתר בנייה היא, כי ההיתר המיועד סותר את התוכניות שבתוקף. היות שלא ניתן, לטעמה, להוציא היתר למבנה, שייעודו תעשייה עתירת ידע. על-פי הנטען, ניתן להקים על המקרקעין מבנה או מבנים שייעודם תעשייה או אחסנה, ובלבד שאלה קשורים בחקלאות.

העתירה הוגשה אף נגד הוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה מחוז המרכז (להלן: הוועדה המחוזית). בעתירה התבקש בית המשפט לצוות על הוועדה המחוזית לנקוט בהליך לפי סעיף 28 לחוק התכנון והבנייה תשכ"ה - 1965 (להלן: החוק), לשם ביטולה של ההחלטה. בתשובתה של הוועדה המחוזית היא הודיעה, כי היא תומכת בטענותיה של העותרת.

על המקרקעין חלות מספר תוכניות תקפות מרמות שונות:

ב-1965 נכנסה לתוקף תוכנית מפורטת חש/23 החלה, בין היתר, על המקרקעין. באותה עת היה מדובר באיזור חקלאי מובהק, שהיו בו מטעי פרי הדר. חלק מהמקרקעין סומנו כ"איזור תעשייה (אכסנה)", כשבתסריט מסומנים מספר מבנים, ולגבי הגדול שבהם כתוב "בית אריזה"; וחלק מהמקרקעין סומנו כ"איזור חקלאי (מטעי הדר)". בסעיף 7 לתוכנית, המונה את מטרותיה, מדובר, בין היתר, על "קביעת איזור חקלאי ואיזור בנייני עזר חקלאים". בלוח האיזורים, המהווה חלק מן התוכנית, נאמר לגבי איזור של "תעשייה ואחסנה" כדלקמן: "מותרת בנייה של מבנים הקשורים לתכנית האיזור כגון בתי אריזה, מחסנים, משרדים לבנייני משק אחרים..."

ב-1984 נכנסה לתוקף תוכנית מפורטת אחרת - חש/1/23, שבאה לשנות את התוכנית הקודמת. בסעיף 8 של התוכנית הנוספת מדובר על מטרת התוכנית באלה המילים: שינוי ייעוד מחקלאי לאיזור בית אריזה".

הטענה העיקרית של העותרת היא, כי לפי התוכניות ניתן אכן לבנות על המקרקעין, אך הייעוד חייב להיות מוגבל לזה של תעשייה או אחסנה הקשורה בחקלאות. המשיבות טוענות מצידן, כי אין לפרש את התוכניות באופן שקיימת הגבלה על סוג התעשייה והאחסנה המותרים, וכי אין לצמצם את השימושים האמורים, או לקושרם, לשימושים חקלאיים. על כן, לפי השקפתן, ניתן להקים את המבנה המיועד לפי המצב התכנוני הקיים ואין ניגוד בין הבקשה להיתר וההחלטה לבין התוכניות שבתוקף.

המשיבות אף טוענות, כי הייעוד של המבנה המתוכנן, היינו לתעשייה עתירת ידע, עדיף על ייעוד של תעשייה הקשורה בחקלאות. אותן משיבות מצביעות על כך שבמסגרת "תעשייה חקלאית" ניתן להקים מפעלים לעיבוד מזון מן החי, משחטות, בתי חרושת לשימורים ועוד. לגרסתן, ברור ששימושים מעין אלה עלולים ליצור מפגעים סביבתיים וזיהום חמורים בהרבה מאלה שעלולים להיגרם על-ידי תעשייה עתירת ידע.

האם ההיתר תואם את התוכניות המפורטות שבתוקף?

הצדדים הניצים יצאו מנקודת הנחה משותפת, כי תעשייה עתירת ידע, שכונתה על-ידם תעשיית היי-טק, היא אמנם בבחינת תעשייה לכל עניין ודבר. מאחר שמדובר בהנחה משותפת לצדדים, השופט גרוניס אינו רואה צורך לבחון אותה.

עמדתן של המשיבות היא פשוטה בתכלית. הן מפנות לאמור "בלוח האיזורים" שבתוכנית חש/23, שם נאמר, לגבי המקרקעין, כי השימושים המותרים הם "תעשייה ואחסנה". לפי גישתן, מאחר שאחד השימושים המותרים הוא תעשייה, הרי אין מניעה להקים במקום מבנה שישמש לכל תעשייה שהיא, כולל, כמובן, תעשייה עתירת ידע. הגישה האמורה מתעלמת לחלוטין מן ההוראות הנוספות שבתוכנית, שלאורן יש לפרש את המונח תעשייה (או אחסנה) בהקשר הספציפי.

בצד ההוראה העוסקת במטרותיה של תוכנית חש/23 יש לבחון את האמור ב"לוח האיזורים" שבה. אכן, מדובר שם על "תעשייה ואחסנה" תחת הכותרת "האיזור". באותו לוח עצמו מופיעה כותרת נוספת "בנייה". תחתיה, מול המילים "תעשייה ואחסנה", נמצא פירוט מילולי של הבנייה המותרת, ומדובר שם על "בתי אריזה, מחסנים, משרדים לבנייני משק אחרים בתוספת עד ל-3 דירות בגודל של 70 מ"ר כל אחד למנהלי עבודה ושומר בלבד".

השופט גרוניס מצביע על אלה:

א. כשתוכנית חש/23 עוסקת, במסגרת מטרותיה, בסוגיית הבנייה, היא מדברת על "בנייני עזר חקלאיים".

ב. לוח האיזורים שבאותה תוכנית כולל מרכיבים שונים, ועל כן יש להתייחס אליו באופן מקיף. לא ניתן להתייחס לביטוי "תעשייה ואחסנה" בפני עצמו, בהתעלם מן החלק האחר שבלוח, העוסק ב"בנייה".

ג. תחת הכותרת "בנייה" מדובר על "בתי אריזה, מחסנים, משרדים לבנייני משק אחרים..."

ד. בתשריט של תוכנית חש/23 מסומן מבנה על המקרקעין במילים "בית האריזה". בתשריט של תוכנית חש/1/23 מסומנים מספר מבנים, הגדול שבהם במילים "בית אריזה" וחלק במילים "בית מלאכה", ואילו מבנים נוספים מסומנים במילה "סככה".

לא יכול להיות ספק שלאור כל אלה, התעשייה בה מדובר חייבת להיות קשורה קשר הדוק לשימוש חקלאי. יש אף לזכור, כי יתר השטח שבתוכנית חש/23, ומדובר ביותר מ-1,800 דונם, הוגדר כ"איזור חקלאי (מטעי הדר)". הצירוף של ההוראות השונות שבתוכנית מוביל, בהכרח, למסקנה שאין לנתק את השימוש ל"תעשייה" (וגם לאחסנה) מן השימוש החקלאי. במילים אחרות, התעשייה הנזכרת בתוכנית אינה תעשייה מכל סוג שהוא, אלא היא מוגבלת ומצומצמת לתעשייה הקשורה בחקלאות.

המסקנה המתבקשת היא, שהחלטתה של הוועדה המקומית בדבר הוצאת היתר למבנה שייעודו תעשייה עתירת ידע, עומדת בניגוד לתוכניות המפורטות שבתוקף. די בכך על מנת שההחלטה תיפסל.

בסיום דבריו מקדיש השופט גרוניס מספר מילים לוועדה המקומית: "יש להבדיל בינה, כמוסד תכנון האמור לפעול לקיום החוק ואכיפתו, לבין החברות. החברות, כחוכרות של המקרקעין, מבקשות למקסם את ערך נכסיהן. בתור גופים כלכליים, המאוגדים כחברות, תכליתן היא השאת רווחים. לא יכול להיות ספק בדבר, שהאפשרות להקים על המקרקעין מבנה שייעודו תעשייה עתירת ידע תביא לעלייה משמעותית בערכם של המקרקעין. על כן, אין להלין עליהם. שונים הדברים בכל הנוגע לוועדה המקומית. הוועדה המקומית הינה רשות מינהלית, המשמשת כמוסד תכנון לפי החוק. כגוף האמור, עליה להקפיד על שמירתם של דיני התכנון והבנייה, קיומם ואכיפתם".

ניתן, אכן, להבין ולקבל שתתעורר מחלוקת פרשנית באשר לשאלה, האם בקשה ספציפית להיתר תואמת את התוכנית שבתוקף. במקרה רגיל, וכאשר המחלוקת נמצאת בגבולות סבירים, אין לבוא בטענות כלפי מוסד התכנון הטוען לפרשנות מסוימת. ברם, פרשנות לה טענה הוועדה המקומית אינה פרשנות ראויה, כאשר היא מוצגת על-ידי רשות מינהלית שתפקידה לקיים את דיני התכנון והבנייה. עמדתה של הוועדה המקומית במקרה זה חרגה מן המתחם הלגיטימי והיא אינה מתיישבת עם תפקידה כמוסד תכנון. נראה שבמקרה הנדון גבר האינטרס המקומי, בלא שניתן משקל ראוי לטובת הכלל שבמשמעותו הרחבה, ולהשלכות של המעשה המינהלי על הדורות הבאים. התוצאה הסופית: העתירה מתקבלת. החלטת הוועדה המקומית למתן היתר בנייה מבוטלת.

עת"מ 1146/01, בימ"ש המחוזי בתל-אביב.

השופט א. גרוניס.

בשם העותרת: עו"ד פרוכטמן.

בשם הוועדה המקומית: עו"ד נשבן.

בשם הוועדה המחוזית: עו"ד אנגלרד.

ובשם החברות: עוה"ד מצגר וויסגלס.