תמ"מ ת"א: תחבורה, תחבורה ותחבורה

תמ"מ 5, שאושרה להפקדה לקראת התנגדויות, הוכנה על-ידי צוות בראשות אדריכלים רפי ועדנה לרמן ופרופ' אריה שחר (ממתכנני תמ"א 35), שזכו במכרז בדצמבר 1995. החוזה נערך להכנת תוכנית אב למטרופולין ת"א ולהכנת תוכנית מתאר למחוז ת"א. מסמך המדיניות למטרופולין ת"א הוכן בליווי ועדות עבודה והיגוי עם מתכנני מחוזות ת"א והמרכז. תוכנית האב נידונה ואושרה במועצה הארצית בדצמבר 1998, והחל פרק עריכת תוכנית המתאר הסטטוטורית. ביולי 2000 המליצה הוועדה המחוזית ת"א על הפקדת התוכנית. מאז התקיימו מספר דיונים במועצה הארצית, ובאחרון שבהם, בחודש שעבר, התוכנית אושרה להפקדה לקראת התנגדויות.

"אין ספק שמדובר במחוז המרכזי מבין ששת המחוזות במדינה", אומרת מתכננת המחוז, נעמי אנג'ל. לדבריה, מחוז ת"א הוא הקטן ביותר מכל המחוזות (170 קמ"ר בלבד), אך באוכלוסייתו הוא השני בגודלו ומונה כ-1.15 מיליון נפש. מכאן, שצפיפות האוכלוסין במחוז היא הגבוהה ביותר ועומדת על כ-6,700 נפש לקמ"ר. מדובר במחוז המהווה את ליבת התעסוקה של המדינה, עם יותר מ-470 אלף מועסקים, ומכאן חשיבותו המרכזית למערך התעסוקה במדינה. יותר מ-25% מהתוצר המקומי מיוצר במחוז.

לדברי רפי לרמן, הנחת היסוד של התוכנית היא קצב גידול שנתי של 1.4%-1.2% באוכלוסיית מטרופולין ת"א, הכולל גם את מחוז המרכז. על-פי הנחה זו, תגיע האוכלוסיה ב-2020 לכ-3.5 מיליון נפש. רק כ-10% מכלל התוספת תהיה במחוז ת"א, כלומר גידול של כ-100 אלף נפש. גידול כלכלת המטרופולין יהיה, על-פי ההנחות, כ-4% בשנה. היקף המועסקים במחוז ת"א בלבד עשוי לגדול לכ-815 אלף מועסקים.

לדברי אנג'ל, על-פי התוכנית, שני נושאים מרכזיים יקבעו את עתידו של המטרופולין: איכות החיים העירוניים ופיתוח מערכת התחבורה. שני הנושאים הללו כוללים בתוכם את מירב ההיבטים התכנוניים שבהם עוסק מסמך המדיניות, ומהם נגזרת תוכנית המתאר המחוזית.

תחום התוכנית משתרע על פני שטח שהוא בנוי ברובו, ומחולק בין עיריות ותיקות, בעלות מדיניות עירונית מוגדרת. במשך שנים רבות התנהל המחוז ללא תוכנית מתאר מחוזית תקפה.

לדברי לרמן, בדור האחרון הלך והתפתח סביב המחוז איזור מטרופוליני גדול ממדים, אשר שימש כיעד עיקרי להגירת אוכלוסיה ומקומות תעסוקה ממחוז ת"א אל המסגרת המטרופולינית סביבו. הכנת תוכנית מתאר חייבה פיתוח תפיסה תכנונית כוללת למטרופולין כולו, אשר מתוכה ניתן היה לגזור את עקרונות התכנון למחוז.

אנג'ל מאמינה, כי קיים הכרח לבסס את תוכנית המחוז על מסגרת התוכנית המטרופולינית, במיוחד בכל נושאי התחבורה והתשתיות, המהווים מערכות רשת החוצות גבולות מוניציפאליים והמשרתות את כל חלקי המטרופולין והמחוז. הקשר ההכרחי בין תוכנית המתאר המחוזית לבין תוכנית המטרופולין, בולט, לדבריה, גם בנושאים של ייעודי קרקע המשתרעים משני צידי גבול מוניציפאלי, כגון המע"ר המטרופוליני לאורך נתיבי איילון או בייעודי קרקע כלל מטרופוליניים, כגון פארק איילון ופארק הירקון.

תוכנית המתאר מתחלקת למספר סוגיות מרכזיות. תוכנית המגורים מתבססת על כך, שהמחוז מכיל את הערים הוותיקות והמפותחות יותר במרחב המטרופוליני ורוב השטח בנוי בפועל. איזורים רבים מכילים מלאי בנייה ותיק, הכולל מספר רב של בניינים ישנים ודירות קטנות. בחלקים גדולים של השטח הבנוי ניצול הקרקע נמוך. התוכנית מציעה לקדם הליכי התחדשות עירונית משמעותיים, שיתרמו להעלאת מספר יח"ד ואף ישפרו את איכות החיים העירונית. נוסף לכך קיימים עדיין בתחומי השטח הבנוי שטחי קרקע פנויים ובלתי בנויים, המאפשרים תוספת בנייה חדשה.

לדברי סגן ראש עיריית ת"א ועד לאחרונה יו"ר הוועדה המקומית, מיכאל רועה, התוכנית טובה בראיית המאקרו, אך ברגע שתגיע לביצוע בפועל ייהרסו מתחמי מגורים שלמים. לדבריו, במקום לשדרג את העיר במקום הפריפריה, עושה התוכנית בדיוק את ההפך, ומעודדת יציאה לפריפריות על-ידי פיזור צירי תנועה חדשים, שבאים על חשבון לב המטרופולין.

עליית רווחת המגורים במחוז מתבטאת בכך, שרוב ערי המחוז מתאפיינות בהגירה שלילית של האוכלוסיה, ולמעשה נמצאות בתהליך רצוף של ירידה במספר תושביהן. תופעות ההזדקנות שאפיינו בעבר איזורים נרחבים בת"א ורמת גן, משותפת כיום גם לשאר ערי המחוז.

עיקר הבנייה החדשה למגורים הנעשית במחוז משמשת להעלאת רווחת הדיור, ואינה תורמת באופן משמעותי לגידול האוכלוסיה. חלק ניכר מהבנייה החדשה נועד לאוכלוסיות חזקות. העלייה החזויה ברמת הרווחה, מרמה של 30 מ"ר לנפש ל-40 מ"ר לנפש באופק התכנון, יוצרת דרישה לנפחי בנייה גדולים.

לרמן גורס, כי מחירי הקרקע הגבוהים והנכונות מצד מוסדות התכנון והעיריות לאפשר בנייה גבוהה מאוד, מוליכים מספר רב של פרויקטים כאלה (בניינים בני 40-20 קומות). בנייה מסוג זה, לדבריו, מייקרת מאוד את עלויות הבנייה ובעיקר את עלויות התחזוקה השוטפת של הבניינים, ואינה בהכרח מנצלת טוב יותר את הקרקע. לפיכך, במסגרת מדיניות פיתוח המגורים במחוז, מוצע לבחון בזהירות את סוגיית הבנייה הגבוהה מאוד, בהיותה תורמת לסלקציה וקיטוב חברתיים.

לדברי אנג'ל, מדיניות פיתוח המגורים ברמה המחוזית נועדה למקד את התכנון לבעיות הראשיות ולתרום לפעולה החייבת להיעשות ברמה העירונית. "לא ניתן להציע מדיניות מחוזית אחת למגוון איזורי המגורים ומגוון הבעיות המתעוררות בכל איזור, על ייחודו החברתי והפיסי. באופן כללי ניתן להגדירה כמדיניות, אשר נועדה לשנות את מגמת ירידת האוכלוסיה במחוז ולהביאה למצב של גידול".

יחד עם זאת מסכימה אנג'ל עם לרמן ורועה, כי יש צורך ליצור כלים לכך, שהציפוף יקרה באיזורים הראויים, אשר יכולים לשאת זאת הן מבחינה תשתיתית והן מבחינת התאמה לתנאים החברתיים והעירוניים.

רועה: "מה שהתמ"מ מציעה, זה שוב ללכת למקומות הקלים. מי שלא יבנה שכונות מגורים איכותיות בקרבת המע"רים, יגרום לאיזורי המע"ר להתדרדר בהמשך, כמו שאירע בכל המדינות בעולם, שהשקיעו במשרדים ובעסקים ופספסו את המגורים, דבר שרוקן את מרכזי הערים מאוכלוסיה. מבחינה זו, התמ"מ פספס את האדם".

נושא פריסת התעסוקה מקבל אף הוא התייחסות מיוחדת. התפתחות אזורי התעסוקה בשנים האחרונות יוצרת תמונה ברורה ביחס למגמות: מפעלי תעשייה מסורתיים יוצאים ממרכז המטרופולין לפריפריה. במקומם נכנסים שימושים אינטנסיביים לתעסוקה בבנייני משרדים גבוהים המשמשים כמשרדי חברות, מרכזי שליטה ותעשיות ההיי-טק, מגורים ומסחר.

הנושא המרכזי העתיד להשפיע על המשך פריסת התעסוקה במחוז ואופיה הוא פיתוח מערכות התחבורה. אזור האיילון, ובמידה מסוימת גם אזור מחלף הסירה בהרצליה, נהנים לכאורה מרמת נגישות גבוהה, כתוצאה מריבוי מערכות התחבורה העוברות בהן: כבישים מהירים לרכב פרטי, נתיבי תחבורה ציבורית לאוטובוסים ומערכת מסילתית קיימת. התמ"מ יצרה שינוי בתפיסת מיקום איזורי התעסוקה. המע"ר המטרופוליני כיום מזוהה עם נחל האיילון, וממוקם בין מחלף ארלוזורוב לבין איזור קיבוץ גלויות וצומת חולון.

אולם, רמת הפיתוח הנוכחית והנראית לעין של מערכות התחבורה הציבורית מבססת את עיקר הנגישות לאזורים אלה על השימוש ברכב פרטי. מערכות השירות לרכב הפרטי נמצאות כיום לקראת סיום פיתוחן, וללא האצה של פיתוח מערכות ההסעה ההמונית, התרחבות אזורי התעסוקה במחוז ת"א עלולה להיבלם.

לדברי מהנדס עיריית ת"א, דני קייזר, בסך הכל התוכנית מגדירה היטב את ייעודי הקרקע, ואין לעיריית ת"א בעיה מהותית עם סוגיה זו. ככל תוכנית, היא מציפה בעיות והמטרה של עורכיה היא לפתור אותם. קייזר: "לא ראיתי בתוכנית התייחסות לת"א בתור הלב האורבני של המחוז. אני מבין שהדבר היה מכניס את המתכננים לעימותים עם הרשויות השכנות, אך לטעמי זו המציאות. ת"א היא לב לבו של העסק, והיה צורך להתייחס אליה בהתאם. יתרה מכך, הרשויות האחרות צריכות להבין, שגם הן ייפגעו אם ת"א לא תהווה את לבו של הכרך".

מבחינת סוגיית המסחר במטרופולין בכלל ובמחוז בפרט עולה, כי המסחר העירוני המסורתי הולך ומאבד ממשקלו היחסי לטובת קניונים, פאואר סנטרים וכיו"ב, המשרתים היטב את צרכניהם המגיעים בנוחיות ברכב פרטי לשטחי חניה צמודים.

לדעת אנג'ל, עיקר הבעיה נמצאת באזורים השייכים למחוז המרכז, המאפשרים בניית קניוני ענק והפעלתם במשך כל ימות השבוע, ובכך מסיטים חלקים ניכרים מהמסחר העירוני אל הפריפריה הכפרית. לדבריה, מדיניות הפיתוח המחוזית מדגישה את חשיבות פיתוח המסחר בערים, כחלק מאיכות החיים העירוניים, ומציעה להגביל בתוכניות את שטחי הרצפה המותרים לפיתוח מסחרי באזורים הכפריים, במחוז המרכז ובמחוז תל אביב. במקביל, יש לאפשר פיתוח מסחרי באזורי התעסוקה העירוניים.

מעמד השטחים הפתוחים הוא נושא מרכזי בתוכנית. מיעוט השטחים ולחצי הפיתוח המתמשכים לבינוי, הופכים נושא זה לבעל משמעות תכנונית גבוהה מאוד. למרות מיעוטם היחסי של השטחים הפתוחים, המחוז כולל מספר שטחים, אשר הפכו בזכות פיתוחם הייחודי או תכונותיהם המיוחדות למוקדי פעילות מטרופוליניים ואפילו ארציים: פארק הירקון, גני התערוכה, פארק הספארי ברמת גן וחוף הים העירוני של ת"א.

במקביל, נערכו תוכניות מתאר מחוזיות חלקיות עבור שני הגושים הפתוחים המרכזיים - אזור פארק איילון הענקי בדרום ואזור פארק הירקון, וחלק מ"רצועת הנופש" לאורך כביש מספר 5 בצפון. במסגרת תכנון אזורים אלה, יש לכלול פרויקטים כלכליים אשר יספקו מקורות מימון לפיתוח השטח הפתוח, וכן לאתר פרויקטים מסחריים, תואמים לפעילות נופש ופנאי אשר ישולבו בשטח הפתוח, ויתרמו לתחזוקתו ופיתוחו.

מנהל מחוז ת"א במינהל מקרקעי ישראל, ירון ביבי, כלל לא בטוח שיש צורך ב-8,000 דונם של פארק. לדבריו, לא בטוח שהמדינה יודעת לפתח פרויקט בסדר גודל שכזה, והוא אף מפקפק בנכונות התיזה של הוועדה המחוזית, הגורסת כי במידה ויוכרז על המקום כפארק הוא ישמר טוב יותר מאשר על שטחים חקלאיים. ביבי: "עד כמה שידוע לי, אין כיום מקורות מימונים להיכנס לפרויקט בסדר גודל שכזה, אז מה שייוותר הוא רק לצבוע את השטח על המפה בצבע אחר. מבחינתי, שהקרקע תישאר חקלאית, אלא אם כן יימצאו מקורות הפיתוח".

מנהל סניף ת"א בחברה להגנת הטבע, מומו מהדב, אומר, כי התוכנית טובה באופן כללי, ויש לברך עליה: "אבל התמ"מ אינה נותנת עדיפות ברורה לפיתוח תחבורה ציבורית לכל סוגיה, ולהפחתת כמות כלי הרכב".

המשך פיתוחו התקין של המטרופולין בכלל, ושל מחוז ת"א בפרט, מותנה בהשקעה מסיבית במערכות התחבורה וההסעה ההמונית. הבעיה האמיתית, בדרך כלל, אינה נמצאת ברמה התכנונית-סטטוטורית, אלא במישור הביצוע וגיוס התמיכה אפקטיבית ואבטחת המקורות הכספיים למימוש חלקים מהתוכנית.

עורכי התוכנית חוששים, כי מימוש מערכות ההסעה המונית יתרחש זמן רב לאחר שמערכת שימושי הקרקע הצריכה להישען עליהן, תתאים עצמה בפועל למערכות תחבורה לרכב פרטי. לפיכך החליטו קברניטי התוכנית לפתח באופן מיידי את רכבת הפרברים על התוואים הקיימים, ובמקביל לתכנן ולקדם את ביצוען של הרכבת התחתית והרכבת הקלה, וכן לפתח באופן מיידי נתיבי תחבורה ציבורית לאוטובוסים.

במסגרת הוראות התוכנית נכללת התייחסות מפורטת למדיניות תנועה וחנייה בערים, והתנאים לעידוד והרחבת בנייה באזורים מוטי תחבורה ציבורית. קיימת הוראה לשינוי תקן חנייה למחוז לתקן מקסימום, והוראות להסבת שימושים במרתפי חניה קיימים, סוגיה שעיריית ת"א היא בין מתנגדיה הבולטות. זאת, מאחר שלדעתה, אין לשנות את התקנים בטרם תוטמע מערכת הסעת ההמונים.

לדברי יועץ התחבורה, אפרים וינהבר, המשמש כיו"ר התא לתנועה של איגוד המהנדסים לבנייה ולתשתיות, התוכנית מציעה למעשה סוג חדש של כביש - הכביש המטרופוליני - ועל כך יש לברך. לדבריו, מדובר ב"חיה" חדשה וחשובה, מאחר שנוצר מצב בארץ, בו במטרופולינים הגדולים קיימים יותר ויותר צירי תחבורה שמע"ץ לא יודעת לטפל בהם. זאת, בשל מעבר הצירים בשטחים עירוניים, וריבוי תשתיות במקומות אלה, בעיקר בשטחים פתוחים.

וינהבר: "בשל העובדה שהכבישים הללו חוצים מספר רשויות, והעיריות רשאיות לסלול אך ורק בשטחן, נוצרו הצירים החשובים שנותרים ללא טיפול, ומן הראוי למצוא להם "אבא ואמא". ה"אמא" נמצא בדמותה של תמ"מ 5, וכעת נותר למצוא להם את ה"אבא". לדעתי, נתיבי איילון יכולים לשמש בתפקיד זה, מאחר שמדובר בחברה חצי ממשלתית המיומנת בעבודות מסוג זה, שלא כמו מע"ץ, והיא גם רשאית לפעול בנתיבי תחבורה חוצי רשויות". לדברי וינהבר, במחוז ת"א אין השפעות הדדיות גדולות. "התמ"מ קובעת בצורה אנאכרוניסטית אחריות ממשלתית לצירים שלא צריך לתת למע"ץ לטפל בהם, כמו כביש הטייסים (461) שהוא כביש עירוני לכל דבר. על פי התמ"מ הוא כביש ארצי, וכך גם דרך נמיר ושדרות רוקח. התמ"מ קובעת, שלא בצדק, שאלו כבישים באחריות ארצית, למרות היותם צירים מוניציפאליים".

בנוגע לתקני החנייה המחמירים גורס וינהבר, כי מאחר שתקני החנייה עוד בשלב הבדיקה והתכנון, אין מקום לתמ"מ להתייחס אליהם, מה עוד שמדובר בסוגיה סבוכה ביותר שהפתרון אליה עוד רחוק.

בשל מימדי המחוז, חלק ניכר מהפונקציות המהוות נושא להתנגשות תכנונית ייפתר מחוץ לגבולות המחוז. כך הפך אתר חירייה לתחנת מעבר לפסולת במקום האחסון שנעשה בו בעבר. מיקום בית קברות לתושבי המחוז נפתר בינתיים בתחומי המחוז, אך המינהל מנסה לאתר קרקעות חילופיות בגודל של כ-25 דונם לצורך קבורה אזרחית.

שלושה נושאים מעניינים, המטופלים במסגרת תוכניות ארציות ייחודיות, כמו תמ"א 15 לשדות תעופה ותמ"א 10 למערכות החשמל, מותירים בעינם מספר קונפליקטים מרכזיים: שדה התעופה דב ביחס לשימושי קרקע עירוניים, תחנת הכוח רידינג, ושדה התעופה הרצליה. רוב הגורמים הקשורים לתוכנית מאמינים, כי הפתרון הטוב ביותר לשדה דב הוא אי מלאכותי מול חופי ת"א. לדברי קייזר, הפתרון ישים והוא צו השעה ברמה הלאומית. הדבר היחיד שעוצר את הפרויקט, לטענתו, הוא הפחד מקבלת החלטה.