ועדות הערר המחוזיות: סכנה ברורה ומיידית

החלטת שר הפנים אלי ישי, להפסיק את כהונתם של שני יושבי ראש של ועדות ערר מחוזיות, בתום חמש שנות כהונה, היכתה בתדהמה לא רק את ראשי הוועדות עצמם, אלא גם את מערכת המשפט והתכנון ואת כל מי שנדרש לשירותי הוועדות האלה. רק התנגדותם שר המשפטים מאיר שיטרית, והיועץ המשפטי לממשלה אליקים רובינשטיין, שהודיעו שהם אינם תומכים במהלך, יכולה למנוע החלטה זו.

על-פי החלטת ישי, יוחלפו בסוף יולי 2002 יו"ר ועדת ערר מחוז תל-אביב, עו"ד ענת בירן, ויו"ר הוועדות הערר של מחוזות ירושלים והדרום, עו"ד אהרון ברוכין. בעוד כשנה יוחלף גם יו"ר ועדת הערר של מחוז המרכז, עו"ד איל מאמו, בתום חמש שנות כהונה. יו"ר מחוז הצפון, עו"ד תמי שפיר, ויו"ר הוועדה של מחוז חיפה, עו"ד משה פרזנצ'בסקי, יוחלפו רק בשלב מאוחר יותר, מאחר שמונו רק לאחרונה.

אין זה סוד, שוועדות הערר המחוזיות, שעל הקמתן הוחלט לפני כחמש שנים, הן סיפור הצלחה שאיש אינו חולק עליו, ועל רקע זה, החלטתו של ישי מתקבלת בענף כיותר מתמוהה.

מתוך קבוצה גדולה של אנשים איתם דיברנו, עורכי דין, שמאים ומשפטנים, לא היה ולו אחד שאינו חולק שבחים לוועדות ולראשיהן. כולם הדגישו, שראשי הוועדות הם אנשי מקצוע, ולא נבחרי ציבור, שיש להחליפם בכל חמש שנים כדי לרענן קצת את השורות. רבים אמרו, שמהחלטת ישי נודף ריח פוליטי עז, ורצון למנות עוד מספר מינויים פוליטיים של מקורבים או של אנשים שחייבים את משרתם לשר הפנים. עורכי דין רבים מדגישים, שיש כאן עוד ניסיון חדירה של הדרג הפוליטי לעבודה של ועדות מעין שיפוטיות, דבר שמסכן את עצמאות מערכת המשפט.

די להציץ בסקרים שמזמין משרד הפנים בעצמו בכל שנה, כדי לגלות מה חושב הציבור על הוועדות הללו. מסקר שהזמין משרד הפנים עולה, שיותר מ-90% מהפונים לוועדות מרוצים מאוד מעבודתן, ובין המרוצים יש גם רבים שהוועדה פסקה נגדם.

ממשרד הפנים נמסר, שהחלטת ישי להחליף את ראשי הוועדות נובעת מתוך רצון לבצע רוטציה וריענון בכל חמש שנים בתפקידי מפתח במשרד הפנים, בין השאר בתפקיד יו"ר הוועדות המרחביות, וגם בתפקיד יו"ר ועדות הערר. לדעת ישי, גם אם עובד ממלא את תפקידו על הצד הטוב ביותר, נכון להחליפו אחרי פרק זמן. ישי הדגיש, כי מדובר בעיקרון אותו הנחיל קודמו בתפקיד שר הפנים, נתן שרנסקי, ואילו הוא רק מאמץ אותו. ממשרד הפנים נמסר עוד, שישי טרם החליט את מי ימנה במקום יושבי הראש הנוכחיים.

ישי שכח רק דבר אחד. לתפקיד יו"ר רוב הוועדות המרחביות מונו במהלך השנים אנשים פוליטיים, בחלקם חסרי כישורים רלוונטיים, אחדים מהם מונו על-ידי שרנסקי עצמו. מינויים של ראשי ועדות אלה זכה לביקורת קשה בדו"ח מבקר המדינה האחרון, שמצא, שכדי להכשיר את ראשי הוועדות היה צורך בחפיפה של חודשים רבים, על חשבון משלם המיסים, עד שאלה הואילו ללמדו את תפקידם. לעומת זאת, ליו"ר ועדות הערר מונו עו"ד מומחים, שעד היום הוכיחו את עצמם. כלומר, ההשוואה בין הוועדות המרחביות לבין ועדות הערר הוא נימוק שאינו מחזיק מים.

במערכת המשפט אומרים, שההשוואה שעושה ישי בין שני התפקידים פוגעת קשות בתפקיד יו"ר ועדות הערר, הרואים את עצמם כאנשי מקצוע, הרחוקים מהקלחת הפוליטית ומהסחר במינויים שעושים שרי הממשלה.

ועדות הערר המחוזיות קמו כחלק מתיקון 43 לחוק התכנון והבנייה, המרחיב את סמכות הוועדות המקומיות. על-פי תיקון זה, ליד כל ועדה מחוזית הוקמה ועדה, שתפקידה לדון בעררים המוגשים נגד החלטות הוועדה המקומיות.

לפני תיקון 43, סמכות הערעור היתה נתונה לוועדה המחוזית, שדנה ברשימה גדולה של עררים. התוצאה היתה, שעררים אלה נתקעו בוועדות המחוזיות למשך חודשים רבים, ומי שרצה לבנות חדר או לסגור מרפסת, ונתקל בסירוב בלתי ענייני של הוועדה המקומית, היה צריך להמתין לעתים כשנה עד לקבלת האישור ותיקון העוול בדרג המחוזי. כדי לייעל את התהליך, הוחלט למנות ועדות, שבראשן משפטן המסוגל לקבל החלטות שיפוטיות מנומקות, בצורה מהירה ויעילה.

חוק התכנון והבנייה קובע, שבראש ועדת הערר יעמוד עורך דין, בעל חמש שנות ותק לפחות, בעל התמחות בתחום התכנון והבנייה, שימונה על-ידי שר הפנים ושר המשפטים כאחד. עוד נקבע, שלא ניתן למנות עורך דין כשקיים ניגוד עניינים בין תפקידו כיושב ראש, לבין עיסוקיו האחרים.

יתר בעלי התפקידים בוועדה, כולם ממונים על-ידי שר הפנים, הם נציג מתכנון המחוז הבקיא בענייני תכנון ובנייה, אדריכל החבר בארגון המייצג את האדריכלים, ושני נציגי ציבור על-פי המלצת הרשויות המקומיות.

עורכי דין המתנגדים לדרישת ישי טוענים, שמהרגע שבו גם תפקיד יו"ר הוועדה יהיה מינוי של השר, יכהנו בוועדה שלושה שמונו ישירות על-ידי הדרג הפוליטי, דבר המערער את האיזון העדין עליו מופעלת הוועדה. אלה אומרים, שאם נציג האדריכלים ירצה לערור על החלטה, הוא ימצא את עצמו תמיד במיעוט.

לוועדות הערר ניתנו שלושה תחומי עיסוק עיקריים: דיון בעררים בנושא רישוי, ובהם זכות להגיש ערר על סירוב הרשות להעניק היתר, החל מסגירת מרפסת ועד להקמת בניין רב קומות; עררים על תוכניות הנובעות מסעיף 43 לחוק התכנון והבנייה, וכן דיון בתביעות פיצויים לפי סעיף 197 לחוק התכנון והבנייה, המאפשר לתבוע פיצוי בעקבות שינוי תוכנית ופגיעה שנגרמה מתוכנית חדשה. במסגרת זו דנות הוועדות בכל שנה בפיצויים במיליונים רבים.

על סדר יומן של ועדות הערר מרכז ותל-אביב, למשל, עומדת דרישת פיצויים של כ-5 מיליארד שקל, של מי שרואים עצמם נפגעים מתוכנית נתב"ג 2000, וכן תביעות של מיליונים רבים בנושא כביש חוצה ישראל, תביעות פיצויים הנובעות מקווי חשמל ארציים וכבישים רבים, ובעתיד, אם תאושר תוכנית להקמת איים מלאכותיים, אין ספק שגם שם יהיו תביעות.

על הצלחת הוועדות ניתן ללמוד מנתוני משרד הפנים. בשנה ממוצעת מוגשים לוועדות כ-2,000 עררים. ב-2001 הוגשו 1,850 עררים, כאשר הטיפול ב-1,600 מהם הסתיים. עוד עולה מהנתונים, שפרק הזמן עד לתחילת הדיונים לא עבר ולו פעם אחת את פרק הזמן הקבוע בחוק, 15 יום לגבי היתרים ו-30 יום לתביעות פיצויים. כל ההחלטות נשלחו בזמן למתדיינים, משך הדיון הממוצע בהחלטה כשעה. 80% מהעררים הם בנושאי היתרי בנייה, 64% מתוכם מתייחסים לבנייה למגורים.

במה דנות הוועדות? מעיון בפסקי הדין ניתן לראות, שמדובר במגוון גדול מאוד של עניינים: בעלי דירה בבית משותף מבקשים להרחיב את דירתם בקומה ב' למרות התנגדות השכנים. הוועדה המקומית לא נתנה אישור, ואילו ועדת הערר קבעה שראוי לאפשר את הרחבת הדירה בדרך של הקלה, גם מבלי לבנות את הרחבת קומה א', וזאת על-פי החוק מ-1995, המאפשר ביצוע הרחבות כאשר קיימות זכויות בנייה שניתן לנצלן, ללא צורך בהסכמת כל הבעלים.

במקרה אחר הקטינה ועדת הערר של מחוז ת"א בארבע קומות גובה מגדל מגורים בחולון, תוך ביטול החלטת הוועדה המקומית, המתירה לבנות 14 קומות. בעקבות ההחלטה נאלצה העירייה להכין תוכנית חדשה, שבה מותר לבנות בניינים ובהם עשר קומות בלבד. בהחלטתה קבעה ועדה הערר, שהוועדה המקומית חרגה מסמכותה כאשר אישרה בניית 14 קומות.

פעמים רבות נדרשו הוועדות לאשר שימוש חורג בדירה, במטרה להפוך אותה לגן ילדים ולפעוטון. ועדת הערר של מחוז המרכז קבעה, שבשל חסרונם של גני ילדים יש להקל במתן היתרים לשימושים חורגים, בהשוואה לשימושים חורגים אחרים, ובלבד שוועדות התכנון ישקלו ויבדקו היטב כל מקרה לגופו, תוך שימת לב לגודל הנכס, מיקומו, מספר הילדים, שימוש בחצר, חניה ונגישות ועוד.

ערכאת הערעור על ועדות הערר היא בית המשפט המחוזי. עורכי דין מדגישים, שחוץ מאשר במקרים ספורים בלבד, אם בכלל, ברובם המכריע של המקרים אימץ בית המשפט העליון את כל החלטות ועדות הערר, תוך הפיכת החלטות של בתי משפט מחוזיים, שלא קיבלו את החלטת ועדת הערר.

"אין ספק שמדובר בוועדות מקצועיות, המנהלות את דיוניהן בצורה יעילה", אומר עורך דין המופיע רבות בפני ועדות ערר. "ועדות הערר הן קרן האור של המערכת הסטטוטורית, וגם אם אני לא תמיד מסכים עם פסיקותיהן, אני חייב לומר שהן מוכיחות את עצמן מעל ומעבר. העמידה בלוחות הזמנים היא תענוג, ההחלטות מקצועיות, וחבל שאין ועדות ערר דומות לגבי נושאים נוספים. ההחלטות הן לא אחת בעלות אומץ ציבורי, שלדעתי נובע מכך שהן אינן כפופות לאף אחד".

"אחת ההפתעות הגדולות של השנים האחרונות הן ועדות הערר", אומר יו"ר לשכת השמאים, עדי צביקל. "הוועדות האלה הן בלתי תלויות, בלתי לחיצות, והמתדיינים מקבלים תשובות מהירות. אולי דווקא דברים אלה הן בעוכריהן. ייתכן שיש פוליטיקאים שאינם אוהבים קיומו של גוף שהוא יעיל ובלתי לחיץ".

עו"ד אריה וירניק, מומחה בתחום התכנון והבנייה, אמר ל"גלובס" במהלך כנס נדל"ן: "מעמדה המיוחד של ועדת הערר הוא בכך, שהיא מגינה על האזרח בפני החלטות תמוהות, שרירותיות וחסרות תום לב, הכרוכות לא אחת בהעדפה ברורה של גורמים אינטרסנטיים על חשבון האזרח. אני מברך על אומץ ליבן של הוועדות, המבטלות לא אחת החלטות של ועדות מקומית".

- מה כל כך רע בטיעון של השר ישי על ריענון השורות?

עורך דין: "תפקיד יושב הראש דומה יותר לתפקיד שופט מאשר לכל תפקיד אחר במינהל הציבורי. באותה מידה ניתן לשאול, מדוע לא מחליפים שופט כל חמש שנים, ומדוע ממנים אותו לכל החיים. התשובה לכך, לדעתי, היא פשוטה. יו"ר ועדה, שיודע שהוא תלוי במי שמינה אותו, הוא לחיץ הרבה יותר, ומרגיש חובה למי שבידיו להמשיך או לא להמשיך את כהונתו.

"אין זה סוד, שוועדות הערר ניקו את הצנרת וייעלו את עבודת הוועדות המחוזיות לכל הכיוונים. עד לתחילת עבודתן של ועדות הערר, אנשים נאלצו לחכות שלוש שנים לכל החלטה. ועדות הערר הצליחו בתוך שלושה חודשים להדביק פיגור של שנים".

- אם מדובר בתפקידים כה חשובים, כיצד קרה שהשרים הקודמים בחרו מועמדים שלא לפי מפתח פוליטי?

"לדעתי, כאשר מונו יושבי הראש הראשונים, השרים לא הבינו את הכוח הטמון במשרה. עתה, משהבינו אותו, הם מנסים לשלוט בה. לדעתי, הבעיה היא לא רק בעובדה שמחליפים את יו"ר הקיימים, אלא במי יבחרו במקומם, ובקשרים הפוליטיים שלהם. אני לא מבין מדוע מצד אחד עורכי הדין, השמאים והצדדים עצמם, נדרשים להתנהג אל חברי הוועדה כאל שופטים לכל דבר, שאף אחד אינו מעיז להתקשר אליהם או לעשות סביבם לובינג, ודווקא משרד הפנים מקל בכבודם ומבקש להחליפם, כאילו היו מינוי פוליטי לכל דבר".

- מה ניתן בכל זאת לשפר בעבודת הוועדות?

"למרות יעילות הוועדות ולמרות תרומתן שאינה מוטלת בספק, החוק לא נתן בידיהן סמכויות אכיפה. אם הוועדה קובעת, שראש רשות חייב לתת היתר בנייה, והוא מתעקש ומסרב, אין לוועדה דרך לכפות זאת עליו, וכדי לאכוף החלטה של ועדה, יש לפנות לבית משפט. לדעתי, צריך לקבוע תקנות, שיסייעו לציבור להוציא לפועל את החלטות הוועדה. אפשרות אחת היא לקבוע בתקנות יחידת אכיפה כמו זו של הוועדה המחוזית.

"אני מצפה משר הפנים דווקא לפעול ליתר עצמאות הוועדות, לסייע להן בהליך החקיקה שיסדיר אמצעי אכיפה, ולא לחבל בעבודתן באמצעות החלפת ראשיהן באמצע הדיונים". מלשכת היועץ המשפטי לממשלה נמסר, כי היועץ פנה לשר הפנים בעניין זה, על דעת שר המשפטים. מעבר לכך סירב משרד המשפטים להתייחס לנושא.